污水處理收費(fèi)政策一直是業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。近日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》提出，落實(shí)污水處理收費(fèi)政策，構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費(fèi)機(jī)制。
與此同時(shí)，國家發(fā)改委、住建部、生態(tài)環(huán)境部不久前聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)污水處理減污降碳協(xié)同增效的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）也釋放了重要信號(hào)——推動(dòng)建立污水處理服務(wù)費(fèi)與污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)、污泥無害化穩(wěn)定化處理效果掛鉤的按效付費(fèi)機(jī)制。
由“按量付費(fèi)”向“按效付費(fèi)”轉(zhuǎn)變，被業(yè)界廣泛關(guān)注。其原因是什么？落地的難點(diǎn)在哪？記者采訪了相關(guān)專家，對此進(jìn)行深入解讀。
為什么要推動(dòng)建立“按效付費(fèi)”機(jī)制？ 當(dāng)進(jìn)水BOD濃度低于50mg/L和達(dá)到150mg/L時(shí)候，如果污水處理廠面臨的是同樣的處理單價(jià)，處于污水處理鏈條上的各方，會(huì)有動(dòng)力去提升污水濃度嗎？
有專家認(rèn)為，“按效付費(fèi)”就是要實(shí)現(xiàn)“效”的貨幣化。污水處理企業(yè)可以提供更高品質(zhì)的水，但這會(huì)增加成本。誰來承擔(dān)這部分成本？“效”的貨幣化有助于解決這個(gè)問題。
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師，中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司生態(tài)市政院院長，教授級(jí)高級(jí)工程師王家卓告訴記者：“在污水處理收費(fèi)和付費(fèi)方面，我國很多城市普遍存在兩個(gè)問題。一是污水收費(fèi)價(jià)格無法涵蓋污水處理和污泥處置成本，不少城市甚至還低于國家提出的最低標(biāo)準(zhǔn)。尤其是在近些年各地紛紛實(shí)施污水廠出水提標(biāo)改造后，收費(fèi)單價(jià)和城市對污水處理的付費(fèi)單價(jià)之間的差值就更大了。另一個(gè)問題就是向污水處理企業(yè)付費(fèi)的方式和依據(jù)上，各地基本都采用了按照處理污水量付費(fèi)的方式，一些進(jìn)水污染物濃度不同的污水處理廠可能面臨同一單價(jià)，顯然進(jìn)水濃度較低的污水處理廠經(jīng)濟(jì)效益就差很多。加之大部分城市都處于污水處理廠和污水管網(wǎng)分開運(yùn)營管理狀態(tài)，污水處理廠沒有能力、更沒有動(dòng)力來提升污水濃度。因?yàn)闈舛忍嵘螅鬯烤蜁?huì)減少，在按水量付費(fèi)的模式下，顯然污水處理廠就會(huì)“吃虧”。近些年，我國提出要探索和推廣按照污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量等支付運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，這對于解決當(dāng)前污水處理面臨的問題來說，是重大的機(jī)制創(chuàng)新。
山西省城鎮(zhèn)排水專業(yè)委員會(huì)專家委員郝曉光告訴記者：“以往的考核簡單地依據(jù)處理水量進(jìn)行付費(fèi)，對污水處理廠的污染物負(fù)荷沒有進(jìn)行考核計(jì)量，導(dǎo)致在污水收集率高、進(jìn)廠污水濃度高的地區(qū)，污水處理廠處理的難度大、投入大，但是付費(fèi)方面并沒有針對性的補(bǔ)償；在污水收集率低、進(jìn)廠污水濃度低，污水處理廠處理難度小、投入小的情況下，付費(fèi)沒有適度核減，從而導(dǎo)致地方政府為沒有達(dá)到的環(huán)境效益買單，造成政府的資金無端浪費(fèi)。引入‘按效付費(fèi)’機(jī)制，可以有效地改善現(xiàn)階段的付費(fèi)困境，真正獲取環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)雙贏。”
“成都等地已經(jīng)在實(shí)踐‘按效付費(fèi)’了，其基礎(chǔ)是管網(wǎng)相對較好，從而使得污水量相對下降。考慮到污水處理廠的效率比較高，換成按效付費(fèi)，雙方都合適。”E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤說。
管網(wǎng)問題不解決，“按效付費(fèi)”難落地 管網(wǎng)問題是我國污水處理的短板之一。管網(wǎng)不完善容易導(dǎo)致兩個(gè)問題出現(xiàn)，即該收的水沒收進(jìn)來，不該收的水卻收進(jìn)來了。專家介紹，我國不少城市生活污水處理廠處理的是稀釋后的污水，大量外來水（地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等）進(jìn)入管網(wǎng)。一些城市進(jìn)廠處理量遠(yuǎn)高于用戶排放的污水量，這在一定程度上加劇了污水處理入不敷出的問題。
王家卓特別強(qiáng)調(diào)，就我國排水管網(wǎng)而言，好不好、效能高不高是當(dāng)前最關(guān)鍵的問題。我國污水管網(wǎng)歷史欠賬較多，很多處于坍塌、破裂等不健康運(yùn)行狀態(tài)，不能正常發(fā)揮排放和轉(zhuǎn)收的功能，影響了污水收集處理效能。此外，“運(yùn)動(dòng)式”雨污分流也帶來很多問題。不少城市在轟轟烈烈的雨污分流運(yùn)動(dòng)后，管理并沒有跟上。理想中的雨水管和污水管這兩套排水管網(wǎng)，在實(shí)際運(yùn)行中變成了兩套合流制管網(wǎng)，因?yàn)橛晁芾锘旖恿宋鬯埽鬯芾镆不旖恿擞晁堋?br />
除了管網(wǎng)本身的問題外，“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化也是“按效付費(fèi)”落地的前提條件之一。《實(shí)施意見》鼓勵(lì)污水處理標(biāo)桿廠實(shí)施“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化專業(yè)化運(yùn)行維護(hù)。
王家卓告訴記者：“如果排水管網(wǎng)不是污水處理廠建的，也不是他們負(fù)責(zé)的，容易導(dǎo)致責(zé)任邊界不一致。污水處理廠會(huì)認(rèn)為，我們也不想進(jìn)水污染物濃度那么低，太低了運(yùn)營中還要花更多錢來增加碳源，但管網(wǎng)不歸我管，所以進(jìn)水濃度低不是我的錯(cuò)，不能因此扣我的錢。如果廠網(wǎng)一體的話，就可以考核BOD進(jìn)水濃度、出水濃度、污染物削減量等，付費(fèi)就可以有所差異。各地可以探索具體的考核方法，但不是所有地方都具備立馬推行的條件。廠網(wǎng)分離的情況下顯然是不現(xiàn)實(shí)的。目前，我國很多地方都在積極推進(jìn)廠網(wǎng)一體，預(yù)計(jì)未來隨著一些污水處理廠特許經(jīng)營合同到期和地方政府決心的增大，能夠?qū)嵤S網(wǎng)一體的地方會(huì)越來越多，實(shí)現(xiàn)按照污染物濃度和污染物削減量等因素付費(fèi)的條件也會(huì)更加具備。”
和現(xiàn)有的BOT/PPP項(xiàng)目如何銜接？ 政策的銜接問題是專家普遍認(rèn)為的第二個(gè)難點(diǎn)問題。
薛濤告訴記者：“除了管網(wǎng)問題，‘按效付費(fèi)’還面臨一個(gè)難點(diǎn)，就是和特許經(jīng)營的BOT模式?jīng)_突。原來確定的一些污水處理領(lǐng)域的BOT項(xiàng)目總體是按水量結(jié)算的，大部分還依據(jù)保底水量付費(fèi)。污水輸送是由管網(wǎng)承擔(dān)的，這和在廠區(qū)運(yùn)行BOT的社會(huì)資本沒有什么關(guān)系，是在其能力范圍以外的。除了受制于管網(wǎng)的水量，濃度也不是社會(huì)資本關(guān)心的，甚至進(jìn)水濃度越低，運(yùn)營成本也會(huì)越低，越有利于BOT企業(yè)盈利。所以，即使是管網(wǎng)送來很多雨水，污水處理廠也得處理。所以，‘按效付費(fèi)’的前提是廠網(wǎng)一體化的整體效益推進(jìn)。對于BOT企業(yè)來說，排水管網(wǎng)不在我手里，如果用‘按效付費(fèi)’約束我，我也有勁使不上。這樣在激勵(lì)機(jī)制上就存在偏差。目前，政府并不會(huì)（也缺乏財(cái)力）把BOT模式的項(xiàng)目‘都’收回來，而且總體而言，BOT項(xiàng)目的運(yùn)營效率通常比三、四線小城市污水處理廠的效率要高一些。在這種情況下，就有通盤考慮和因地制宜的問題。‘按效付費(fèi)’的落地將是一個(gè)很長的推進(jìn)過程，在發(fā)達(dá)城市尤其是已經(jīng)廠網(wǎng)一體化的城市可能更好推進(jìn)一些。值得關(guān)注的是，部分發(fā)達(dá)城市在當(dāng)前投融資形勢下，相對而言也有動(dòng)力和財(cái)力提前收回特許經(jīng)營的項(xiàng)目，形成廠網(wǎng)一體化。”
對此，王家卓也提到：“如果原來污水處理廠簽的合同是BOT或者PPP模式，都是受法律保護(hù)的，不能隨便改條件。”
“按效付費(fèi)”機(jī)制和水價(jià)如何兼容？ 在體系性兼容問題上，還要考慮“按效付費(fèi)”和水價(jià)的關(guān)系。薛濤告訴記者，目前我國水價(jià)的測算就是按BOT項(xiàng)目的全成本來算的，往往就是按BOT項(xiàng)目的保底水量來算的。如果‘按效付費(fèi)’不是按噸算錢的，但和老百姓收水費(fèi)時(shí)還是按噸算，這兩個(gè)體系之間怎么折算呢？兩種費(fèi)用的測算模型就不太兼容。
提到水價(jià)，一位水環(huán)境領(lǐng)域的資深專家分享了他在區(qū)域水資源綜合利用問題上的看法。比如在黃河流域，如果多利用再生水，就可以節(jié)約新鮮水資源。這就涉及兩種水資源的價(jià)格機(jī)制問題。“如果企業(yè)能夠方便、便宜地得到新鮮水資源，肯定就不會(huì)用再生水。二者有個(gè)價(jià)格平衡問題。是鼓勵(lì)先用再生水，再用新鮮水，還是鼓勵(lì)先用新鮮水，再用再生水，政策會(huì)發(fā)揮指揮棒的作用。如果污水處理廠提供了高品質(zhì)的水，且這些水能夠被其他企業(yè)回用。那么，污水處理廠是不是應(yīng)該有更高的收益？但如果污水被處理得很干凈，卻作為普通景觀水用了，水價(jià)自然就低，沒有太大收益，污水處理廠自然也要控制其綜合成本。因此，分質(zhì)使用、梯級(jí)使用再生水，并帶來相應(yīng)的回報(bào)，污水處理企業(yè)才會(huì)更有動(dòng)力去提供高品質(zhì)的水。
因此，專家表示，未來還有很多政策缺口，需要一一解決。
來源：中國環(huán)境
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