黃河“幾字彎”是指黃河經(jīng)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西5省區(qū)所形成的“幾”字形生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其地理范圍涵蓋5省區(qū)接壤地帶20個(gè)市縣，總面積近55.7萬(wàn)平方公里。該區(qū)域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。黃河“幾字彎”攻堅(jiān)戰(zhàn)作為新時(shí)代“三北”工程三大標(biāo)志性攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，事關(guān)我國(guó)生態(tài)安全、事關(guān)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展。黃河流域最大的矛盾是水資源短缺，最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。實(shí)施流域綜合治理是打贏“幾字彎”攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。
實(shí)施流域綜合治理的重要意義 流域綜合治理是黃河“幾字彎”生態(tài)保護(hù)的客觀需要。黃河“幾字彎”生態(tài)區(qū)以干旱、半干旱地區(qū)為主。在長(zhǎng)期的氣候變化和人類活動(dòng)的影響下，該地區(qū)土地荒漠化、鹽堿化和水土流失的范圍不斷擴(kuò)大，是一個(gè)典型的生態(tài)脆弱區(qū)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”。黃河“幾字彎”作為治理的重中之重地區(qū)，更需要加速統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化流域綜合治理，實(shí)現(xiàn)水資源高效利用，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
流域綜合治理能減少發(fā)展的生態(tài)制約。黃河“幾字彎”是一個(gè)以結(jié)構(gòu)性和工程性缺水為主的缺水區(qū)域，并且在時(shí)間和空間上都呈現(xiàn)出不均衡的特點(diǎn)。黃河“幾字彎”都市圈在地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，也存在著水資源短缺、水土流失、土地荒漠化和鹽堿化等一系列生態(tài)問(wèn)題的制約。而流域綜合治理能夠解決以上生態(tài)問(wèn)題對(duì)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的制約，保障民生與工農(nóng)業(yè)發(fā)展用水，助力城市生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。
流域綜合治理為黃河“幾字彎”提供統(tǒng)一的資源配置。區(qū)域利益與地方利益之間存在宏觀性與微觀性、同一性與差異性、集中性與分散性等矛盾，使得區(qū)域合作中的地方利益沖突難以避免。黃河“幾字彎”經(jīng)濟(jì)區(qū)分屬于5個(gè)省區(qū)，各地資源大同小異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有同構(gòu)化，在資源配置與協(xié)調(diào)方面存在較大缺陷。這就直接造成了產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)比較單一，導(dǎo)致企業(yè)抗擊市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力降低，資源浪費(fèi)和利用效率低下；同時(shí)企業(yè)在利益的驅(qū)使下，盲目追求短期利潤(rùn)，造成嚴(yán)重的安全生產(chǎn)和環(huán)境問(wèn)題。通過(guò)流域綜合治理，則可以大大增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的能力，實(shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)一配置，促進(jìn)黃河“幾字彎”區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
流域綜合治理的基本措施 完善管理體制。加強(qiáng)黃河“幾字彎”流域綜合管理，要構(gòu)建中央統(tǒng)籌調(diào)控、部門協(xié)同監(jiān)管的管理體制，對(duì)流域管理體系進(jìn)行完善。通過(guò)對(duì)流域管理模式的健全，既可以加強(qiáng)各區(qū)域間的橫向溝通與協(xié)作，防止重復(fù)管理和真空狀態(tài)，還可以改變流域管理職能分割、職權(quán)分散行使的狀態(tài)，推進(jìn)國(guó)家流域水環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對(duì)黃河“幾字彎”水資源管理、水生態(tài)保護(hù)、水污染防治、水文化營(yíng)造和水安全構(gòu)建等工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。完善跨區(qū)域、跨部門、多層次的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，由于流域水環(huán)境監(jiān)管保護(hù)工作復(fù)雜，在流域內(nèi)不同區(qū)域、不同部門之間，可以采用簽訂跨區(qū)域、跨部門合作協(xié)定的方式，將聯(lián)合執(zhí)法、邊界執(zhí)法等工作制度化和常態(tài)化，加強(qiáng)黃河流域綜合治理，助力打好黃河“幾字彎”攻堅(jiān)戰(zhàn)。
健全多元主體協(xié)同治理機(jī)制。黃河“幾字彎”流域綜合治理牽涉到多個(gè)利益主體，包括各級(jí)政府、相關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)公眾等，這些利益主體之間存在高度集中、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特點(diǎn)，因此黃河流域綜合治理體系的高效運(yùn)作，必須遵循“利益平衡”的基本原理。要探索多種方式鼓勵(lì)多元主體參與到流域綜合治理中去，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與流域治理的積極性，借民智、集民力，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理。要保持多元主體參與黃河流域治理的訴求表達(dá)渠道暢通，廣泛聽(tīng)取多元主體在重大決策、規(guī)劃制定等方面的意見(jiàn)和建議，提升政策制定的民主性、科學(xué)性和有效性。通過(guò)優(yōu)化多元主體的利益分配和資源配置，健全多元主體協(xié)同治理機(jī)制，加快黃河“幾字彎”流域綜合治理進(jìn)程，促進(jìn)黃河“幾字彎”地區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在現(xiàn)有的制度框架下，應(yīng)加強(qiáng)流域內(nèi)各行政區(qū)域之間的協(xié)作，完善流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。可通過(guò)建立一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)平臺(tái)，對(duì)流域生態(tài)保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的利益關(guān)系、資金分配等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一管理。可由相關(guān)省區(qū)和部門共同組成監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況作出評(píng)估。構(gòu)建流域多元化、市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制，采用以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)配套制度的完善與執(zhí)行力度，提升流域內(nèi)各行政區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償效率。利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成黃河“幾字彎”各省區(qū)共享共建，通過(guò)資金、土地和服務(wù)等其他要素在流域內(nèi)的流動(dòng)縮小各省區(qū)之間的差距，實(shí)現(xiàn)黃河“幾字彎”地區(qū)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。
構(gòu)建司法協(xié)同保護(hù)機(jī)制。打好黃河“幾字彎”攻堅(jiān)戰(zhàn)不僅要依法打擊犯罪，更要始終堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則以及恢復(fù)性的司法理念，最大限度地實(shí)現(xiàn)停止侵害、消除影響、恢復(fù)生態(tài)的目標(biāo)。司法協(xié)同保護(hù)機(jī)制將為流域協(xié)同治理提供全方位的司法服務(wù)和保障。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)流域內(nèi)執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)展流域司法職能，并在此基礎(chǔ)上探索構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控司法協(xié)同機(jī)制。通過(guò)執(zhí)法與司法緊密協(xié)作，推動(dòng)黃河流域綜合治理工作。此外，環(huán)境檢察的專門化趨勢(shì)日趨明顯，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)治理工作中職責(zé)變得更加清晰，作用也變得更加突出，針對(duì)黃河流域存在的突出問(wèn)題，開(kāi)展了一系列的專項(xiàng)檢察工作，形成了提供高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境保護(hù)的檢察模式。檢察機(jī)關(guān)要始終秉持“慎訴”的刑事司法政策，把恢復(fù)性司法理念融入到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用中去，通過(guò)對(duì)環(huán)境公益訴訟的專業(yè)化監(jiān)督，提高對(duì)黃河生態(tài)環(huán)境的保護(hù)效率，這不僅有助于最大限度地恢復(fù)黃河流域的生態(tài)環(huán)境，也有助于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
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