“十一五”期間，國家在部分省、市開展了排污權有償使用和交易試點工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省(自治區(qū)、直轄市)列為國家排污權交易試點省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個省份也在省內進行探索。
還有哪些困惑待解？
排污權有償使用費的性質是行政收費還是資源收費，價格是否應是固定的？
排污權擔保貸款，屬于質押貸款還是抵押貸款？企業(yè)一旦違約，怎么追究責任？
對企業(yè)而言，哪些是富余排污指標，可以用來交易？比如，一個電廠今年大修導致發(fā)電量減少，排放量也相應減少，那么這部分指標可否參與交易？排污權交易和排污量交易在二級市場中如何協(xié)調？
排污權權屬的界定是什么？是歸國家或省級政府所有，還是排污者所有？企業(yè)有償使用或是通過市場交易獲得的排污權，是否只擁有一定期限的使用權？是否是不可剝奪的？我國五年就要調整一次總量指標，當總量減排提出要求時，怎么協(xié)調？
地方政府是否應當進行、如何進行排污權指標的儲備，預留指標用于哪些項目？
排污權可以跨區(qū)域流動嗎？環(huán)境質量超標地區(qū)是否不應該再流入排污權指標？
中國環(huán)境報記者 陳湘靜
如果問參與排污權有償使用和交易試點的省市，現(xiàn)在最希望國家給什么政策支持？大家可能異口同聲地回答——法律依據(jù)和規(guī)范。一段時間以來，在工作推進的過程中，試點省市環(huán)保部門大多面臨兩項挑戰(zhàn)：一是排污權有償使用、新建項目總量前置審批等并無國家層面上的法律依據(jù)；二是核定、價格制定等具體工作環(huán)節(jié)還沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)范與技術方法。
而上述涉及排污權有償使用和交易工作頂層設計的問題將在未來逐步得到明確。財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)改委及相關研究機構正在和試點省市一起，加強溝通和交流，通過從理論到實踐再到理論的反復，攜手探索完善試點工作的政策體系。
日前在廣東省佛山市舉行的全國排污權有償使用和交易試點工作總結會，又成為了一次各方共享經(jīng)驗、明確訴求的討論會。主持會議的環(huán)境保護部總量司大氣總量處處長吳險峰表示，這樣的會議日后還要多多舉辦，目的就是要把試點過程中大家最關心、最棘手的問題集中起來一起研究，爭取提出解決方案。
兩項基本規(guī)則有待明確
初始分配的依據(jù)是什么？有償使用的價格、期限如何定？
“試點工作進入深水區(qū)后，一些當初沒有設想到的問題在不斷涌現(xiàn)，需要在試點過程中不斷摸索。”吳險峰說。而據(jù)記者了解，盡管10個參與排污權有償使用和交易試點的省市所采取的模式、工作進度各不同，但大家存疑的問題較為集中。與會的浙江省代表表示，指標的分配、核定、價格制定都要做到公平科學，感覺工作難度很大，希望能盡快出臺統(tǒng)一的規(guī)則、規(guī)范以及相關的技術方法。
在初始排污權分配的問題上。無論是老項目的排污權有償使用還是新建項目需通過交易獲得排污指標，都需要一個核定量。而同一個項目的排放量，會有來自環(huán)評、驗收、排污收費、總量核查、污染源普查、地方環(huán)保局日常監(jiān)管等多個數(shù)據(jù)，到底依據(jù)哪一個或哪幾組數(shù)據(jù)來確定？
“在試點中，不少地方設計由政府事先預留或儲備排污權指標，那么，在操作中，依據(jù)的是現(xiàn)有地區(qū)某項污染物排放量之和還是五年度減排的目標總量，亦或是地區(qū)環(huán)境容量？這些都需要深入探討后加以明確。”山東省環(huán)保廳相關負責人表示，即要明確排污權的分配是基于現(xiàn)有總量還是未來預期總量，如果按照前者，減排壓力如何體現(xiàn)值得探討；如果依據(jù)后者，那么企業(yè)就很可能會面臨購買排污指標后就開始超標排污的尷尬，因為企業(yè)不可能在短期內就完成五年減排任務。
在有償使用方面，試點省市的政策訴求則更為具體，主要包括以下幾個問題：
排污權有償使用與排污收費的關系亟待明確。在基層推動工作中，大家常常會面臨企業(yè)甚至是政府部門這樣的提問：有償使用費和排污費的性質有何不同，為什么要“重復”征收？需要在國家層面上盡快界定清楚。
排污權有償使用價格或是交易指導價格如何確定。從幾千元到幾萬元，一噸化學需氧量目前在各試點省市的價格水平呈現(xiàn)較大差異，其背后的核算方法也都不盡相同，需要建立一個涵蓋經(jīng)濟發(fā)展水平、治理成本等多變量的計算體系和技術方法。
排污權的有效期限應該是多長？從目前各試點情況看，有一年、五年的規(guī)定，也有試點省市暫時模糊排污權期限。
有償使用費的性質、征收、管理、使用應當盡快規(guī)范。浙江省已經(jīng)制定相關管理辦法，初步予以明確。其他試點省市如天津等直接將其用于支持減排項目，而江蘇省則還一直沒有動用排污權有償使用費。而據(jù)了解，江蘇、浙江兩省的有償使用費收繳就已經(jīng)超過15億元。
明確“共性”問題不會一刀切
多個部門參與研究討論，國家層面將出臺試點指導意見
“一項創(chuàng)新工作應該先制定基本規(guī)則，然后在實踐中不斷完善。”山西省環(huán)保廳代表的發(fā)言反映了大家的心聲。而圍繞期盼已久的《排污權有償使用和交易試點工作指導意見》，出席會議的國家發(fā)改委價格司、財政部相關負責人也當場“透露”一二。
財政部相關負責人表示，有償使用費和排污費的關系，以及有償使用費的使用方向，將在《指導意見》中予以明確。“有償使用費初步考慮用于支持減排項目、排污權交易平臺建設等方面。
而來自國家發(fā)改委價格司的消息，接下來將制定排污權交易價格管理辦法，規(guī)范價格行為。“有償使用和交易的價格要起到反映環(huán)境資源稀缺程度、反映環(huán)境成本、促進污染物減排的作用，是這項制度的核心問題之一，也是物價部門的關注重點。”
“正在抓緊推進，還沒有最后定稿。”從2009年就開始醞釀的《指導意見》，制定過程可謂慎之又慎，征求意見——討論修改——再征求意見，這樣的過程已反復多次。而據(jù)記者了解，環(huán)境保護部總量司、財政部經(jīng)濟建設司和國家發(fā)改委價格司等部門近期仍在密集討論，討論修改的內容主要包括：交易試點范圍要求、排污指標分配與管理體系、排污權的有償獲得與環(huán)評前置要求、價格部門的工作職能、排污權有償使用和交易價款的征收和管理、交易稅收優(yōu)惠政策等規(guī)定。
吳險峰表示，《指導意見》將對試點過程中的一些“共性”問題做出明確，同時考慮到各地經(jīng)濟社會發(fā)展客觀差異，在很多問題上也不會采取“一刀切”的做法。他同時透露，作為一個全新的工作領域，排污權有償使用和交易涉及法律法規(guī)、財稅金融等各個方面，涉及國家多個部委協(xié)調工作，需要充分聽取各方意見、深入討論，出臺還需等待一段時間。
地方實踐推動頂層設計
法律依據(jù)可從試點中尋求突破，水污染物領域有望率先出臺排污許可證條例
江蘇省環(huán)保部門工作人員去“說服”當?shù)仄髽I(yè)參與排污權有償使用工作時，手握兩份文件，一是《江蘇省太湖水污染防治條例》，二是《財政部、國家環(huán)保總局關于同意在太湖流域開展主要水污染物排污權有償使用和交易試點的復函》。這是他們能拿到的有關開展這項工作的法規(guī)依據(jù)。他們迫切希望能及早從國家層面給一個“說法”。
“到底什么是排污權？法律對此并無規(guī)定，各方理解也不甚相同。這是我們在實際操作過程中遇到的最大問題。”即便是排污權交易以“試點”形式進行，也存在“排污權的內涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔保貸款、違約責任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應的法律基礎。
對于代表發(fā)言中普遍提到的法律法規(guī)缺失，國家發(fā)改委相關負責人表示：目前，排污權有償使用和交易工作中相關的法律法規(guī)空白可能是最大的問題，國家發(fā)改委和環(huán)境保護部等部門一直致力于這方面的工作。“法律法規(guī)的制定同樣需要試點，可以先在地方開展探索，如果建立了行之有效的法律法規(guī)，反過來可以影響國家層面相關工作的進程。”吳險峰說。
而另一個被試點省市“千呼萬喚”的法規(guī)則有望在國家層面出臺。據(jù)吳險峰透露，《排污許可證管理條例》可能率先圍繞水污染物領域制定出臺，成熟后再擴展到大氣污染物領域。同時，對于新建項目總量前置審批等也將出臺相關的管理辦法，正在研究制定過程中。
排污許可證是分解、落實污染物減排目標和開展排污權有償使用、交易的一項重要管理手段，分解給排污單位的指標需通過排污許可證予以明確，通過許可證管理來規(guī)范排污單位排污指標申購和交易行為。“總量分配、確權，交易過程和監(jiān)督執(zhí)法是排污權交易工作的四個關鍵環(huán)節(jié)，排污權的確權和監(jiān)管都需要排污許可證作為載體。”相關專家表示。
2008年2月28日新修訂的《水污染防治法》明確規(guī)定：“國家實行排污許可制度，禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放廢水、污水”。去年出臺的《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》也提出推行排污許可證制度。雖然這些法律、意見都提到了排污許可證制度，但目前還缺乏可操作的法律依據(jù)。
最現(xiàn)實的一個問題就是，企業(yè)超許可證排污怎么監(jiān)管？怎么處罰？如果對企業(yè)偷排、超排的處罰過輕，“違法成本低，守法成本高”，企業(yè)購買排污權的積極性必定受挫。而作為排污權有償使用和交易的載體，排污許可證則面臨更多要求，比如超總量排污后怎么處罰？是否可以抵押貸款？和總量減排怎么銜接？……對此，山西代表表示，超權排污的監(jiān)管和懲處工作必須加強，如果不去準確計量、嚴格監(jiān)管和確保懲處的力度、尺度，那么這項工作勢必得不到企業(yè)的重視。
“這些都涉及環(huán)保部門行政管理對象即企業(yè)的切身利益，必須做到依法行政。需要出臺具備操作性的條例辦法。”浙江省代表表示。根據(jù)去年的一份《指導意見》的征求意見稿顯示，在企業(yè)違規(guī)處罰方面，對超過所持有排放指標排放污染物的，超排指標按至少3倍于有償使用價格進行懲罰性購買；超出排放指標50%及以上的，在懲罰性購買的基礎上按有關規(guī)定進行處罰。
短評
政策也得“試”
陳湘靜
當前，國內試點省市對排污權有償使用和交易工作的探索，幾乎在每一個環(huán)節(jié)都面臨與現(xiàn)有法律法規(guī)、政策制度、管理體系的協(xié)調，在這一過程中，挑戰(zhàn)、問題、爭議不可避免。
首先，排污權有償使用和交易的相關政策、制度的成熟完善不可能閉門造車，必須實踐先行，不斷摸索總結經(jīng)驗教訓，并返回實際進行檢驗，經(jīng)歷從無到有、從“簡陋”到完善的過程。其次，由于這項工作涉及法律法規(guī)、行政管理、金融財稅等各領域，專業(yè)性技術性非常強，急需基礎性、制度性研究的有力支撐。第三，排污權有償使用和交易觸及廣大企業(yè)、地方政府切身利益，也需及早制定規(guī)則，理清總量與質量、政府與市場等關系，合理規(guī)避風險。
在這個過程中，政策層、研究機構、試點省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及時順暢地溝通與合作，共同推動排污權有償使用和交易試點工作科學、有效地推進，為“十二五”總量控制的政策創(chuàng)新積累有益經(jīng)驗。
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