在1月17日于湖南長(zhǎng)沙召開(kāi)的全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議上，水利部部長(zhǎng)陳雷表示，2009年，在國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)政策措施的帶動(dòng)下，我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模高達(dá)1427億元。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)累計(jì)完成農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資9545億元，是改革開(kāi)放前的17倍，其中中央投資4238億元，是改革開(kāi)放前的16倍。
然而，盡管?chē)?guó)家近年來(lái)對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，但基層農(nóng)田水利設(shè)施的現(xiàn)狀卻仍不樂(lè)觀。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)大型灌區(qū)40%的水利設(shè)施、中小灌區(qū)50%的水利設(shè)施需要維修。目前全國(guó)耕地質(zhì)量總體偏低，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水超過(guò)300億立方米。
“相比面廣量大的水利需求，現(xiàn)在的投入是杯水車(chē)薪。”接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的農(nóng)民和地方政府官員普遍認(rèn)為，除了中央財(cái)政投入仍然不足外，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套”的錯(cuò)誤理念，以及投入資金分散、資金使用效率低，一些既沒(méi)有農(nóng)田水利建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，又缺乏農(nóng)田水利建設(shè)技術(shù)人才的國(guó)土資源、財(cái)政等部門(mén)不但參與到農(nóng)田水利開(kāi)發(fā)建設(shè)當(dāng)中，還占用了大多數(shù)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金，不僅造成了浪費(fèi)，也影響了農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展。
投入嚴(yán)重不足
“盡管?chē)?guó)家逐年加大了對(duì)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但是與大型灌區(qū)有中央財(cái)政直接投入、省級(jí)和市級(jí)財(cái)政配套資金支持相比，與山區(qū)現(xiàn)實(shí)需求相比，承擔(dān)了全市大多數(shù)農(nóng)田灌溉任務(wù)的中小型灌區(qū)的財(cái)政投入缺口巨大。”湖南省張家界市人大常委會(huì)副主任、九三學(xué)社張家界市委主委羅金銘在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
根據(jù)他們的測(cè)算，如果要使張家界市207座小型水庫(kù)全部達(dá)到安全程度，投入至少在6億元以上，“這還不包括渠道的建設(shè)投入”。
“以慈利縣皮家埡水庫(kù)為例，盡管早在3年前就被列入湖南省一號(hào)病險(xiǎn)水庫(kù)，國(guó)家也只是投入了300萬(wàn)元，若要達(dá)到中型水庫(kù)除險(xiǎn)加固的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，缺口至少還有1700萬(wàn)元。”羅金銘說(shuō)。
1月13日下午，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者幾經(jīng)周折來(lái)到皮家埡水庫(kù)大壩時(shí)，江埡水利站站長(zhǎng)唐匯香正在水庫(kù)主壩上檢查剛砌好的護(hù)坡。
據(jù)他告訴記者，由于資金投入嚴(yán)重不足，目前只是對(duì)水庫(kù)2條主壩當(dāng)中的一條進(jìn)行了比較簡(jiǎn)單、標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低的加固處理，因?yàn)榱硪粭l主壩曾在1998年7月28日的特大暴雨中滑坡34米，為保安全，今年雨季仍然要開(kāi)閘泄洪，無(wú)法發(fā)揮蓄水灌溉的作用。
“1700萬(wàn)元，對(duì)于‘吃飯’財(cái)政都有困難的慈利來(lái)說(shuō)是一個(gè)天文數(shù)字，縣里不可能解決。”慈利縣水務(wù)局水利股股長(zhǎng)毛常春在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
他告訴記者，按照慈利縣水務(wù)局編制的《水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，全縣水利工程建設(shè)資金至少需要6個(gè)億，而國(guó)家每年投入慈利水利的獎(jiǎng)補(bǔ)資金只有80萬(wàn)元。
對(duì)此，江西省上饒市副市長(zhǎng)胡漢平在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，盡管近年來(lái)各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入逐漸加大，并出臺(tái)了扶持政策，但每年用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金數(shù)量仍然十分有限。
他告訴記者，上饒市現(xiàn)有各類(lèi)小型農(nóng)田水利工程2.7萬(wàn)余座，按照該市水利部門(mén)去年編制的《農(nóng)田水利發(fā)展規(guī)劃》，約需維修改造資金65億元，按目前國(guó)家對(duì)上饒的投入計(jì)算，即使按當(dāng)前的物價(jià)水平，也需要30多年才能完成。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)田水利建設(shè)都是由政府和農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)。政府負(fù)擔(dān)部分通過(guò)財(cái)政預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)撥款實(shí)現(xiàn)(制度內(nèi)財(cái)政)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)部分主要來(lái)源于鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留和“兩工”(制度外籌資)。人民公社時(shí)期，由于農(nóng)戶(hù)具有很高的同質(zhì)性，需求差異性很小，使得農(nóng)村公共服務(wù)由農(nóng)村基層政府自上而下，統(tǒng)一供給，而且，以工分進(jìn)行分配的分配體制使得集體可以在認(rèn)為需要時(shí)，決定提取公積金和公益金的比例，用于村社公共事業(yè)建設(shè)。
“這種資金籌措方式非常有效，并且由此對(duì)農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)是隱性的和間接的。正因?yàn)榇?，人民公社時(shí)期的制度內(nèi)財(cái)政與制度外籌資相得益彰，共同促進(jìn)了農(nóng)田水利建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。”水利專(zhuān)業(yè)出身的胡漢平對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，由于政府在投資、管理、組織上的缺位，最終導(dǎo)致了農(nóng)田水利工程建設(shè)嚴(yán)重萎縮的局面。
對(duì)此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾在接受媒體記者采訪時(shí)指出，稅費(fèi)改革后，國(guó)家取消了“兩工”，期望通過(guò)“一事一議”來(lái)解決水利建設(shè)的資源與組織問(wèn)題，但搞好“一事一議”的條件非?？量蹋y以作為動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行水利建設(shè)的有效制度安排。
“在這種情況之下，國(guó)家又沒(méi)有相應(yīng)出臺(tái)新的機(jī)制保證農(nóng)田水利的建設(shè)，因此水利設(shè)施老化失修的狀況越來(lái)越嚴(yán)峻。”陳錫文表示：“如果任其自由發(fā)展，3-5年后，中國(guó)的農(nóng)田水利系統(tǒng)可能崩潰。”
重建輕管 重大輕小
小農(nóng)水建設(shè)到底為了誰(shuí)
在前不久召開(kāi)的全國(guó)冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)工作會(huì)議上，水利部部長(zhǎng)陳雷曾表示，近年來(lái)，農(nóng)田水利基本建設(shè)仍然沒(méi)有走出低水平徘徊的局面。
“造成目前這種局面，除了投入不足外，主要是因?yàn)檗r(nóng)田水利建設(shè)長(zhǎng)期受到‘重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套’錯(cuò)誤觀念的影響。”水利部發(fā)展研究中心經(jīng)濟(jì)研究處處長(zhǎng)鐘玉秀在接受中國(guó)本報(bào)記者采訪時(shí)表示，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家投資水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，主要集中在大中型水庫(kù)除險(xiǎn)加固、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和大型泵站改造等方面，過(guò)去延續(xù)多年的省小農(nóng)水、泵站等水利事業(yè)經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)被取消，小型農(nóng)田水利建設(shè)投入嚴(yán)重滑坡。
她說(shuō)，部分大中型水利骨干工程由于具有建設(shè)規(guī)模大、帶動(dòng)力強(qiáng)、號(hào)召力大、易于出業(yè)績(jī)等小型農(nóng)田水利工程不具備的特點(diǎn)，更容易受到關(guān)注。此外，一些人認(rèn)為骨干工程完工就意味著項(xiàng)目可以運(yùn)行并取得預(yù)期收益，但與其配套的工程建設(shè)甚至還沒(méi)有進(jìn)入議事日程，有的骨干工程早就建成而配套工程多年未完成。
記者調(diào)查過(guò)的湖南省桑植縣八斗溪水輪泵站就是這樣的一個(gè)典型。八斗溪水輪泵站本是一座以灌溉為主、結(jié)合發(fā)電、通航等全面開(kāi)發(fā)利用的中型水利工程，設(shè)計(jì)灌溉范圍為該縣利福塔鎮(zhèn)和澧源鎮(zhèn)24個(gè)村175個(gè)村小組的1.42萬(wàn)畝農(nóng)田。據(jù)該站站長(zhǎng)張三定告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者，電站于1979年就已投產(chǎn)發(fā)電，但由于資金短缺，渠系一直未能配套，至今還沒(méi)有農(nóng)田受益，為提水而建的泵站，一直處于閑置狀態(tài)。
“由于缺乏后期管理，不少工程建成之日就是閑置之時(shí)。”在余干縣鷺鷥港采訪時(shí)，村民們告訴記者，一些國(guó)土資源等部門(mén)實(shí)施的農(nóng)田水利項(xiàng)目，驗(yàn)收之后就無(wú)人管理，不少變壓器、水泵、電機(jī)等提灌設(shè)備被偷和損毀嚴(yán)重，根本實(shí)現(xiàn)不了為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的目標(biāo)。
對(duì)于造成這種有建設(shè)缺管理現(xiàn)象的原因，安徽省水利廳農(nóng)水處處長(zhǎng)韋金保接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，水利部門(mén)用于建農(nóng)田水利工程的錢(qián)已經(jīng)很少，再單獨(dú)劃一塊管理經(jīng)費(fèi)更難。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)水利站撤消后，工作任務(wù)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣水務(wù)局都有一部分聘請(qǐng)的編外人員，管理費(fèi)用首先要考慮這部分人員的工資。
此外，據(jù)張家界市農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)謝軍山告訴記者，由于部門(mén)之間各自為政，一些非農(nóng)部門(mén)為了實(shí)施的工程項(xiàng)目形象好看，多在交通方便，條件本來(lái)就好的農(nóng)田水利項(xiàng)目上做他們的項(xiàng)目，不但破壞了農(nóng)業(yè)水利部門(mén)設(shè)計(jì)規(guī)劃，浪費(fèi)了國(guó)家本來(lái)就很有限的支農(nóng)資金，甚至還出現(xiàn)了由于項(xiàng)目建在原農(nóng)業(yè)水利部門(mén)實(shí)施過(guò)的項(xiàng)目上，因?yàn)樗撸喔扔盟讲涣宿r(nóng)田的現(xiàn)象。
“錦上添花固然好，雪中送炭更急需。”他對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，他就是不明白，實(shí)施這些項(xiàng)目到底是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，還是為了領(lǐng)導(dǎo)來(lái)參觀時(shí)好看。
部門(mén)各自為政 農(nóng)民利益誰(shuí)來(lái)保證
“論資金調(diào)控，我最多只能算是第五水利局長(zhǎng)。”采訪中，一位基層水利局長(zhǎng)如此向記者描述當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的尷尬現(xiàn)狀。
據(jù)他介紹，目前除了水利部門(mén)外，還有國(guó)土資源、發(fā)改、財(cái)政、扶貧開(kāi)發(fā)等多個(gè)部門(mén)參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。其中，國(guó)土資源部門(mén)掌握的資金最多。
他說(shuō)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)?2004?8號(hào))的規(guī)定，地方政府應(yīng)將土地出讓平均純收益15%的土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)。
“這是一個(gè)相當(dāng)驚人的數(shù)字。”他說(shuō)。有資料顯示，一些地方的土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的一半，有的甚至超過(guò)同期財(cái)政收入。
對(duì)此，曾在國(guó)土資源部門(mén)擔(dān)任過(guò)局長(zhǎng)的張家界市農(nóng)業(yè)局原局長(zhǎng)陳善懷1月20日晚在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪說(shuō)：“國(guó)家是真的為農(nóng)村和農(nóng)民花了錢(qián)，用了心，但由于一些像國(guó)土資源這樣的部門(mén)為了部門(mén)利益，盲目介入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但造成了極大的浪費(fèi)，甚至還破壞了基層農(nóng)業(yè)水利部門(mén)的農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃。”
據(jù)他介紹，一般來(lái)說(shuō)，國(guó)土資源及其他部門(mén)實(shí)施農(nóng)田水利項(xiàng)目的流程是：首先是由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，花去一筆評(píng)估費(fèi)；接下來(lái)是由國(guó)土資源部門(mén)下屬的公司主持招投標(biāo)，公司提走一筆管理費(fèi)；然后是土地開(kāi)發(fā)整理部門(mén)拿走一筆管理費(fèi)；最后還要組織水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收，再花掉一筆錢(qián)。“這樣一個(gè)流程下來(lái)，至少是40%的項(xiàng)目資金、甚至是60%的資金被用掉了，真正用在項(xiàng)目建設(shè)上的資金不到60%，甚至不到40%。”他說(shuō)：“這不僅浪費(fèi)了本來(lái)就不多的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，還為腐敗提供了溫床。”
1月21日，寒風(fēng)冰雨中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者來(lái)到了江西省余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)，在村民的帶領(lǐng)下，記者沿著一條土質(zhì)機(jī)耕道找到了一片溝渠經(jīng)過(guò)硬化處理的農(nóng)田，路邊的標(biāo)語(yǔ)和田間水渠上的小瓷片上標(biāo)注的“國(guó)土資源，土地整理”字樣和圖案告訴人們，這是國(guó)土資源部門(mén)實(shí)施的農(nóng)田開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目。
“國(guó)家的政策是好的，但有的到了下面就變了，農(nóng)民并不能從中得到真正的實(shí)惠。”余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)黨委副書(shū)記張光宏在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
他告訴記者，一些部門(mén)在水利項(xiàng)目的安排上，雖然項(xiàng)目的申請(qǐng)與安排的名義很可能都是服務(wù)農(nóng)民，但在項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程卻大都轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T(mén)利益最大化與領(lǐng)導(dǎo)工程、面子工程，農(nóng)民的利益得不到保證，農(nóng)民的聲音一直缺位。
“事實(shí)上，如何整合目前分散的支農(nóng)資金一直是一個(gè)熱門(mén)話題，但由于部門(mén)利益化傾向嚴(yán)重，不少政策建議都是想把別的部門(mén)的資金整合到自己所管的部門(mén)。”陳善懷說(shuō)。要想真正解決目前支農(nóng)資金整合，必須真正從“農(nóng)民本位”的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在項(xiàng)目安排和資金劃撥方面的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，并在制度與組織上予以保證，才能真正解決目前管理方式存在的問(wèn)題。 （記者 江宜航 王永群）
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