在分析非常規(guī)水源利用現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的十九屆五中全會精神有關(guān)要求和當前形勢，考慮內(nèi)生動力、供水普遍性和穩(wěn)定性、技術(shù)經(jīng)濟可行性三方面因素，分析非常規(guī)水源利用發(fā)展的重點布局，并按照約束性和激勵性措施并行的原則，從破解供給端和需求端雙向不足著手，提出新時期非常規(guī)水源利用發(fā)展的總體思路和框架，以及推進工作的相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：非常規(guī)水源；再生水利用；水資源需求管理；循環(huán)經(jīng)濟
開展再生水、淡化海水、集蓄雨水等非常規(guī)水源利用對于緩解水資源短缺，提高水資源利用效率，促進水資源節(jié)約保護都具有重要意義。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》將創(chuàng)新和推動高質(zhì)量發(fā)展作為主題，提出構(gòu)建新發(fā)展格局。推動新時期非常規(guī)水源開發(fā)利用，要站在更高的視野，從高質(zhì)量城鎮(zhèn)化、綠色轉(zhuǎn)型和循環(huán)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，認識發(fā)展非常規(guī)水源利用的重要意義。本文基于新時期國家宏觀形勢和非常規(guī)水源發(fā)展的自身特征，就非常規(guī)水源利用發(fā)展的若干戰(zhàn)略問題提出一些思考和建議。
一、非常規(guī)水源利用現(xiàn)狀
非常規(guī)水源是指有別于常規(guī)水資源的再生水、海水、微咸水、礦井水、集蓄雨水等,也可稱為非傳統(tǒng)水源。經(jīng)過多年實踐探索，我國非常規(guī)水源利用已取得一定進展和成效。根據(jù)中國水資源公報，2018年全國非常規(guī)水源利用量86.4億m3，統(tǒng)計包括了污水處理回用、集雨工程、海水淡化三類水源工程的供水量。從多級尺度的空間區(qū)域?qū)Ρ惹闆r來看，我國非常規(guī)水源利用呈現(xiàn)不均衡特點：全國整體非常規(guī)水源利用量占總用水量的比例為1.34%，北方地區(qū)這一數(shù)值為2.15%，黃河流域為3.31%，海河流域為6.22%（比例最高的流域）。由此可見，非常規(guī)水源利用量占總用水量的比例與水資源短缺程度存在正相關(guān)關(guān)系。從省級層面看，北京和天津的非常規(guī)水源利用已經(jīng)取得較大進展，在總用水量中的比例分別達到26.6%和14.2%；其他較高的省份包括山西（5.6%）、山東（4.2%）、河北（3.4%）、甘肅（3.3%）、遼寧（3.2%）。其余省份利用比例普遍較小，在3%以下。
二、非常規(guī)水源利用存在的主要問題
1.利用規(guī)模不大雖然近年我國非常規(guī)水源利用有了較大進展，但總體看，利用規(guī)模還有待擴大，除北京、天津兩市外，其他地區(qū)非常規(guī)水源利用量占總用水量的比例都較小，僅起到補充作用。2.利用規(guī)劃體系有待健全從全國層面看，未編制非常規(guī)水源利用規(guī)劃。從地方看，大部分省份都沒有編制非常規(guī)水源綜合利用規(guī)劃，規(guī)劃不健全既不利于對本地水資源的開發(fā)、配置、利用等形成統(tǒng)籌指導(dǎo)，也不利于常規(guī)水源工程設(shè)施和非常規(guī)水源工程設(shè)施建設(shè)推進。3.法律法規(guī)支撐保障不足雖然《水法》《水污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律涉及非常規(guī)水源開發(fā)利用，但都只提出宏觀鼓勵和支持而缺乏具體措施條款，同時也缺少專門的非常規(guī)水源利用法律或法規(guī)。地方層面，非常規(guī)水源利用法規(guī)建設(shè)有所進展，如北京、天津、大連、深圳、寧波等地出臺了專門針對再生水利用的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。但整體看，出臺專門法規(guī)和規(guī)范性文件的地區(qū)仍比較少，制度規(guī)范支撐不足。4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策有待健全非常規(guī)水源利用工程具有前期投入大、資金回收期長、公益性較強、利潤微薄等特點。雖然近年相繼出臺了一些優(yōu)惠政策，但政策的有效引導(dǎo)和激勵作用還不突出，仍然存在以下問題：價格機制有待健全，非常規(guī)水源價格低于生產(chǎn)成本和費用的現(xiàn)象仍較普遍，“分質(zhì)供水、分質(zhì)定價”的價格體系沒有形成，不能滿足不同水質(zhì)標準、不同使用途徑、不同用量水平的非常規(guī)水源用戶要求；融資渠道比較單一，缺乏吸引社會資本投資的激勵性措施；用電優(yōu)惠、企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等企業(yè)運營優(yōu)惠政策落實不到位。5.全社會對非常規(guī)水源利用的意識有待增強各地對非常規(guī)水源利用的重要性認識和定位有差異，很多地方仍將非常規(guī)水源簡單作為補充性水源看待。社會公眾對非常規(guī)水源的安全性仍存在質(zhì)疑。從長遠看，非常規(guī)水源利用市場的擴展和事業(yè)的健康發(fā)展，必然要以公眾的普遍認同和充分參與作為基礎(chǔ)，因此增強公眾對非常規(guī)水源利用的意識迫在眉睫。
三、新時期我國非常規(guī)水源利用發(fā)展重點布局
開發(fā)利用非常規(guī)水源，體現(xiàn)了綠色發(fā)展和循環(huán)社會的要求，一方面有助于推動水資源集約節(jié)約利用，提高水資源利用效率效益；另一方面有利于減少對水環(huán)境的污染，改善生態(tài)環(huán)境。但考慮到我國各地水情差異大，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍較普遍，需要通過分析非常規(guī)水源利用發(fā)展的內(nèi)生動力、供水普遍性和穩(wěn)定性、技術(shù)經(jīng)濟可行性確定發(fā)展重點。1.非常規(guī)水源利用發(fā)展的影響因素①發(fā)展內(nèi)生動力。根據(jù)國內(nèi)外的非常規(guī)水源利用發(fā)展經(jīng)驗，水資源短缺無疑是最主要的驅(qū)動因素。但從近年的發(fā)展趨勢看，在節(jié)水就是減排的觀念影響下，治理水環(huán)境污染也正在成為非常規(guī)水源利用的一項重要驅(qū)動因素。②供水水源的普遍性和穩(wěn)定性。非常規(guī)水源要提供充足、持續(xù)的供水保障，則水源必須具備普遍性和穩(wěn)定性。從供水水源的普遍性角度看，再生水（污水水源）和集蓄雨水因在地域上普遍分布而最容易滿足條件。其次，我國擁有漫長的海岸線，沿海分布城市眾多，具備廣泛利用海水的條件。微咸水和礦坑排水則有非常顯著的地域限制特征，僅能滿足特殊地域或行業(yè)的需要。③技術(shù)經(jīng)濟的可持續(xù)性。非常規(guī)水源利用需要巨額的前期沉淀資本投入，并建立可持續(xù)的運營成本回收機制，還有較高的運行管理和技術(shù)水平保障要求。因此，必須通過規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)來分攤建設(shè)和運行成本，這決定了非常規(guī)水源利用只能集中在城市。農(nóng)村可以根據(jù)實際情況探索分散的雨窖集水、小型海水淡化和微咸水利用等方式。2.非常規(guī)水源利用發(fā)展重點布局要將城市特別是大型城市的再生水利用和海水利用作為發(fā)展重點，使之成為充分發(fā)揮“水資源替代作用”的主力水源。城市雨水集蓄利用難以納入水資源統(tǒng)一配置，應(yīng)當主要與黑臭水體和河湖的保護治理、海綿城市建設(shè)、城市排水等工作統(tǒng)籌發(fā)展。微咸水和礦坑排水在不具備普遍性的前提下，可根據(jù)地域情況因地制宜。但具體而言，對于不同類型、不同規(guī)模、不同發(fā)展條件的城市，發(fā)展的目標和思路也應(yīng)有一定差異性。可考慮分為以下四種類型。①資源性缺水和用水需求存在缺口的北方大型城市。如北京、天津，一方面非常規(guī)水源利用是現(xiàn)實迫切需求，能夠在很大程度上緩解水資源利用壓力；另一方面，這類城市也有足夠的資金、技術(shù)和管理條件發(fā)展非常規(guī)水源利用設(shè)施。對這類城市要全面推廣再生水利用和雨水利用，利用規(guī)模要顯著增加。沿海城市的海水淡化和直接利用量也應(yīng)占有一定比例，要通過持續(xù)的實踐探索，發(fā)展成為典型示范和標桿。②水污染問題嚴重、存在局部性缺水的南方大型城市。如深圳、昆明，這些城市水資源壓力沒有北方城市大，但也存在一定程度缺水問題，同時治理污染和黑臭水體等任務(wù)非常艱巨。對這類城市，開展污水處理回用和雨水收集利用要與治污結(jié)合起來，滿足生態(tài)用水、景觀用水需求，同時探索拓寬利用領(lǐng)域，滿足不同用戶的用水需求。③經(jīng)濟實力較強、經(jīng)濟和城市規(guī)模處于擴張期的中小城市。這些城市發(fā)展規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于快速增長時期，非常規(guī)水源利用容易納入總體規(guī)劃、市政規(guī)劃之中，同時也具備資金和技術(shù)條件。對這些城市，可根據(jù)自然、區(qū)位、經(jīng)濟等條件，探索相應(yīng)的發(fā)展模式。④處于收縮狀態(tài)的小城市和小縣城。這些城市屬于人口流出地區(qū)，資金及技術(shù)條件一般，首要任務(wù)是確保當?shù)孛裆刹蛔鰪娭菩砸螅膭疃嗯c當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，自主探索一些成本相對較低的非常規(guī)水源利用項目，促進合理利用和發(fā)展。
四、促進非常規(guī)水源利用發(fā)展的總體思路
從破解供給端和需求端雙向不足的問題著手，按照約束性和激勵性措施并行的思路，構(gòu)建新時期非常規(guī)水源利用發(fā)展思路框架，推動非常規(guī)水源利用發(fā)展。1.供給端發(fā)展思路在供給端，著重解決設(shè)施供給、運行供給、投入供給三大問題。①設(shè)施供給。一方面健全規(guī)劃，明確非常規(guī)水源利用發(fā)展規(guī)模和利用總量，合理安排集中式和分散式等各類設(shè)施，確定設(shè)施建設(shè)總體布局。另一方面通過“三同時”制度，與城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相銜接，加強廠網(wǎng)配套，強化統(tǒng)一建設(shè)。②運行供給。強化非常規(guī)水源利用設(shè)施運行和服務(wù)管理、水質(zhì)管理、安全管理、應(yīng)急管理等內(nèi)容，確保提供穩(wěn)定、安全、可靠的用水。③投入供給。通過完善財政扶持政策、運行管理優(yōu)惠政策等經(jīng)濟激勵手段，促進建立多元化投融資渠道，為非常規(guī)水源利用設(shè)施建設(shè)和長效運行提供保障。2.需求端發(fā)展思路在需求端，主要是破解利用領(lǐng)域狹窄、利用量不足的問題。一方面通過約束性措施，運用水資源管理的手段，促進增加利用量；另一方面，則要通過完善經(jīng)濟激勵、行政激勵、文化激勵等各類激勵性手段，促進主動利用。非常規(guī)水源利用發(fā)展思路框架模型見圖1。
五、推動非常規(guī)水源利用的建議
1.通過加強節(jié)水減排精細化管理，推進非常規(guī)水源利用節(jié)水工作最能體現(xiàn)水利對社會的微觀管理特征，加強非常規(guī)水源利用，是水資源節(jié)約和高效利用的一項有力措施，是推動水利精細化管理的題中之義。同時，非常規(guī)水源利用也是減少污染物排放、降低水污染的重要措施。要從節(jié)水減排的高度加快推進非常規(guī)水源利用。①以城市為單元，編制非常規(guī)水源利用推進規(guī)劃，明確設(shè)施數(shù)量、布局、建設(shè)要求、水質(zhì)標準、管理等內(nèi)容，并通過強化“用途管制、優(yōu)水優(yōu)用”來引導(dǎo)利用。②推動企業(yè)實施全生命周期管理，系統(tǒng)考慮生產(chǎn)、使用、回收、處理等各個環(huán)節(jié)對水資源的影響，把減量化、再利用、資源化原則貫穿到企業(yè)運行的各環(huán)節(jié)和全流程，促進企業(yè)更多利用非常規(guī)水源。③加強政府引導(dǎo)培育，推動水資源循環(huán)利用第三方服務(wù)體系建設(shè)，為市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)提供水循環(huán)利用的整體解決方案，與社區(qū)和醫(yī)院、學校等公共機構(gòu)開展污水回用資源化、無害化處理合作。2.突出重點城市，持續(xù)推動典型示范和實踐突出重點，選擇條件成熟、有迫切需要的城市，進一步加強典型示范建設(shè)，擴大非常規(guī)水源利用的社會影響力，提升全社會認同感。建議探索建立城市水循環(huán)發(fā)展指數(shù)發(fā)布和評價制度，把非常規(guī)水源利用放在全社會構(gòu)建循環(huán)集約利用體系的框架中，以水循環(huán)指數(shù)來評價水資源利用效率，統(tǒng)籌規(guī)劃布局城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)處理空間，發(fā)展多種形式的水循環(huán)利用措施。3.針對法律法規(guī)薄弱環(huán)節(jié)，推動若干關(guān)鍵立法取得實質(zhì)性突破建議從以下幾方面加強相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。①將非常規(guī)水源利用的規(guī)劃制度、配置制度、激勵制度等有關(guān)內(nèi)容納入《水法》。②將非常規(guī)水源利用相關(guān)內(nèi)容納入即將出臺的《節(jié)約用水條例》中，從推動節(jié)約用水工作的角度，對加強非常規(guī)水源利用提出要求。③爭取制訂出臺《非常規(guī)水源利用條例》，明確非常規(guī)水源利用管理體制、規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、水質(zhì)安全、產(chǎn)業(yè)鼓勵和應(yīng)急管理等各環(huán)節(jié)要求及制度規(guī)范。4.切實加大財政引導(dǎo)支持力度，完善優(yōu)惠政策體系十九屆五中全會提出要發(fā)展綠色環(huán)保戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等典型的新興環(huán)保和資源節(jié)約利用產(chǎn)業(yè)必將為培育新經(jīng)濟增長點提供契機。要從財政、價格、稅費等方面完善非常規(guī)水源利用政策支持體系，引導(dǎo)和鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。①加大財政支持力度，按照準公益性界定非常規(guī)水源利用設(shè)施性質(zhì)，建立穩(wěn)定規(guī)范的政府投資渠道，優(yōu)先實施再生水、海水淡化等廠網(wǎng)建設(shè)“以獎代補”政策，財政補助同再生水用量、海水淡化利用量掛鉤，從而形成“多用多獎”激勵機制。②推進水價改革，優(yōu)化非常規(guī)水源與外調(diào)水、地表水、地下水比價關(guān)系，突出非常規(guī)水源價格優(yōu)勢。根據(jù)“用途管制、優(yōu)水優(yōu)用”原則分類定價，并采用階梯式遞減的定價方法，對大客戶實行優(yōu)惠浮動價格，促進非常規(guī)水源利用量增加。將水資源費的征收與非常規(guī)水源利用掛鉤，對達到非常規(guī)水源規(guī)定使用比例的用戶，可減征或免征利用常規(guī)水源的水資源費，使用比例越高減免幅度越大。③完善并落實非常規(guī)水源生產(chǎn)用電優(yōu)惠、企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等政策，鼓勵社會資金投入非常規(guī)水源建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。5.從節(jié)水文化建設(shè)的高度，持續(xù)推動全社會增強非常規(guī)水源利用意識從節(jié)約用水的角度大力開展非常規(guī)水源利用宣傳工作，普及非常規(guī)水源安全使用知識，提高公眾對于非常規(guī)水源利用的理解與認識，激發(fā)主動使用的自覺性。健全公眾參與機制，規(guī)定信息公開與公眾參與的內(nèi)容，提高非常規(guī)水源利用相關(guān)事項透明度，保障公眾的監(jiān)督權(quán)利，同時增強公眾對非常規(guī)水源利用的理解和支持。
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