2000年，中國工程院在關(guān)于我國水資源問題的戰(zhàn)略研究中，提出“以需水管理為基礎(chǔ)的水資源供需平衡戰(zhàn)略”，即“對水資源的供需平衡，要從過去的以需定供轉(zhuǎn)變?yōu)椋涸诩訌娦杷芾怼⑻岣哂盟实幕A(chǔ)上，保證供水。”水利部兩屆領(lǐng)導都肯定了這個建議，提出建設(shè)節(jié)水型社會的目標，做了很多工作，取得了一定成績，有些地方的成績很突出。但是，從總體上說，與世界上一些水資源管理先進的國家相比，與我國經(jīng)濟快速發(fā)展的成績相比，我國的用水效率和防治水質(zhì)污染，仍處于相對落后的狀態(tài)。其根本原因，是我國水利界在需水管理方面，從理論到實踐，與世界一些先進國家還有相當差距，許多地方在規(guī)劃的指導思想上，還停留在傳統(tǒng)的供水管理階段。
人類社會的水利工作，一般都從供水管理起步。水利工作的產(chǎn)生和發(fā)展，主要是為了滿足人類社會對水的需求：通過打井、開渠、筑堰、修建水庫以至跨流域調(diào)水等各種工程措施，開發(fā)和利用地表和地下水資源，供應社會經(jīng)濟各方面對水的需求。我們過去在學校里學習的，主要是這方面的知識。從某種意義上，過去的水利工作主要是供水工作，我們只研究如何供水，很少研究如何合理用水。直到一些地方水的供需發(fā)生矛盾，才開始研究對需水的管理。
在國際上，率先研究需水管理的，可能是以色列。二戰(zhàn)以后，以色列在籌備建國時，經(jīng)過多方比較，最后選定了現(xiàn)在的地點，即西亞耶路撒冷以西的沿海地區(qū)，這個方案的最大問題是水源不足。因此，他們把解決水的供需矛盾，作為建國的首要條件。在全面開發(fā)和控制水資源的基礎(chǔ)上，他們以實現(xiàn)用水的最大效率和效益為目標，進行嚴格的需水管理。例如，在立國之始，他們就制定了一個重大國策：自己不生產(chǎn)耗水量最大的糧食，而以出口耗水少、產(chǎn)值高的水果、花卉、蔬菜、棉花換取糧食。他們根據(jù)單位水應當產(chǎn)生的最大效益分配水的使用權(quán)。從1948年到2003年，在以色列這樣一個地處干旱和半干旱區(qū)的國家，人口從65萬增長到680萬，人均GDP從300美元增長到15000美元，但人均淡水用量仍維持在300立方米左右。這是從傳統(tǒng)的供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變的世界典范。
到上世紀70年代，一些水資源相對豐富的國家也開始轉(zhuǎn)向需水管理。美國水資源總量29702億立方米，人均水資源量近1萬立方米。美國國家水資源委員會在1968年的報告中，預測2000年、2020年全國總?cè)∷繉⒃?965年的3725億立方米的基礎(chǔ)上分別增長200%和407%，達到11116億立方米和18900億立方米。但到1975年，他們意識到如此高的用水量將無法實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，于是作出第二次評價，綜合考慮了水污染、水資源量等多種因素，決定大力加強需水管理，預測2000年的總?cè)∷繛?572億立方米，較1975年的實際用水量5010億立方米還有所減少。實踐證明，這個預測是符合實際的。
加拿大水資源總量31220億立方米，人均水資源量達10萬立方米,但是他們在上世紀80年代也提出了需水管理的問題。在加拿大內(nèi)陸水資源理事會水利規(guī)劃和管理分部1990年發(fā)表的《加拿大的需水管理：技術(shù)發(fā)展水平回顧》中指出，加拿大的水管理者所以要對傳統(tǒng)的供水管理重新思考，研究采用需水管理，并不是因為他們?nèi)彼且驗樗Y源開發(fā)成本不斷增長，水污染以及人們對環(huán)境問題的日益關(guān)注，需水管理的目的是使社會經(jīng)濟取得最大的綜合效益。
我國人均水資源量約2100立方米，大大低于美國和加拿大，但我們直到2000年才開始提出需水管理的問題。我們對需水管理的認識大大落后于實際需要，可以說是在實踐的教育下，才一步一步地逐漸認識。
我們對需水管理認識的落后，首先表現(xiàn)在對需水預測的失誤。從上世紀80年代以來，由于對需水量的預測普遍偏高，造成對供水規(guī)劃和供水工程在不同程度上的誤導。對于全國的用水需求量：80年代初，水利部門曾預測2000年為7096億立方米；實際2000年全國的用水量為5497.6億立方米。
分區(qū)預測，以山西為例：“七五”期間，當時山西省的缺水現(xiàn)象確實非常嚴重，水利部門據(jù)此曾多次預測：1990年的需水量為72億～76億立方米，2000年為90億～100億立方米，而實際1990年和2000年的用水量分別為54億立方米和56.36億立方米。由于對需水量的過高預測，造成萬家寨引黃工程建成后運營的被動。
北京市1990年以來水資源的供求規(guī)劃，預測2000年的總需水量為45.51億立方米，實際2000年的用水總量為40.4億立方米；2010年的預測用水量為54.35億立方米，實際到2007年的用水量已降為34.8億立方米（見圖1）。在此期間，北京市的社會經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，萬元GDP用水量2007年為49立方米，居全國前列（以色列為21立方米）。
中國工程院2000年的報告，雖然已認識到預測偏高的問題，但限于當時的認識水平，預測2010年和2030年全國需水總量分別為6300億～6600億立方米和7000億～8000億立方米，現(xiàn)在看來，也是明顯偏高的。
由于需水預測大大偏離實際，使我們的水資源規(guī)劃失去對需水管理的指導作用，甚至帶來一些負面影響。
認識上的誤區(qū)
1.誤以為隨著經(jīng)濟發(fā)展，用水量必然不斷增加。
實際上，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和科技水平的提高，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)的比重相應提升，農(nóng)業(yè)從粗放型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化，以及相應文明水平的提高、環(huán)保意識的增強、循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，許多發(fā)達國家的用水總量已從快速增長轉(zhuǎn)為微增長、零增長以至負增長。就我們中國的情況來看，自1997年以來，也已進入微增長時期（見圖2）。
2.誤以為發(fā)展工業(yè)必然大量增加用水。
實際上，工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水的性質(zhì)不同。農(nóng)業(yè)用水是維持植物生命的蒸騰用水和作物棵間土壤的蒸發(fā)用水，它需要的水量大，而且絕大部分耗散于空中，不直接回歸到地表或地下徑流。工業(yè)用水大量的是冷卻用水、鍋爐用水、輸送廢渣用水以及少量的化學反應用水，需水量相對很小，而且耗水率很低，可以重復利用，關(guān)鍵是要處理污染。美國在1965年第一次水資源評價時，對制造業(yè)的用水量預測為13.210億立方米/日，第二次評價為12.714億立方米/日，相差不多；但取水量第一次為3.028億立方米/日，而第二次只需0.744億立方米/日，因為水的重復利用率由54.3%增至94.1%。他們認為，提高水的重復利用率，雖然要付出相當代價，但可以減少取水量，而且有利于控制水污染，特別是控制廢水中的有毒污染物，因此是經(jīng)濟合理的。
3.誤以為節(jié)水和防污是兩件互不相關(guān)的事。
實際上，節(jié)水是防污的前提。工業(yè)和生活用水的70%以上，都轉(zhuǎn)為污水排放。用水量增加，防治污染的任務(wù)也隨之加重。因此，防治水質(zhì)污染，必須從污染的末端治理轉(zhuǎn)向以污染的源頭治理為主，即大力節(jié)水并大力提高重復用水率。
4.誤以為城市化必然要大量增加城市用水。
實際上，城市用水除少量的生活飲用水外，其他如綠化、美化、環(huán)衛(wèi)等用水都可以通過對污水的再生利用來解決，有些工業(yè)用水也可以用再生水替代。城建部門確定城市用水的方針是：節(jié)水優(yōu)先，治污為本，多渠道開源。城建部門對一些缺水城市的需水預測，都遠低于水利部門，實踐證明，他們的預測比較符合實際。
5.誤以為農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)容僅僅是節(jié)水灌溉。
實際上，節(jié)水灌溉只是農(nóng)業(yè)節(jié)水中的一個層次。農(nóng)業(yè)節(jié)水的第一個層次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即農(nóng)、林、牧業(yè)結(jié)構(gòu)的配置如何更適合于它的自然環(huán)境。如：牧業(yè)需水大大少于農(nóng)業(yè)，在干旱地區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)如何配置，對農(nóng)業(yè)用水量的影響極大；在半干旱地區(qū)，農(nóng)業(yè)的種植業(yè)結(jié)構(gòu)如何配置，對農(nóng)業(yè)用水量的影響也很大。北京市近年來農(nóng)業(yè)用水大量減少，其中一個重要原因是決定不種水稻（見圖3）。
農(nóng)業(yè)節(jié)水的第二個層次是農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高，主要是提高植物本身光合作用的效率。農(nóng)業(yè)節(jié)水的第三個層次才是通過節(jié)水灌溉，減少灌溉輸水中的損失。我們需要研究各個層次的農(nóng)業(yè)節(jié)水，不應僅限于節(jié)水灌溉。
6.誤以為保護生態(tài)就是種樹綠化。
保護生態(tài)是指保護不同自然環(huán)境下的天然生態(tài)系統(tǒng)。在一些不長樹木的荒漠地區(qū)，引用河水或抽取地下水植樹種草，都屬于營造人工生態(tài)系統(tǒng)，并非保護生態(tài)。營造人工生態(tài)系統(tǒng)所用的水量，實際上來自維持天然生態(tài)系統(tǒng)的水量，不可避免地將在不同程度上損害天然的生態(tài)系統(tǒng)。在沙漠的某個地區(qū)打井抽水，植樹綠化，“人進沙退”，不可避免地將降低周邊的地下水位，影響周邊地區(qū)的天然植被，造成那些地區(qū)的“沙進人退”。陜西一些地方的群眾總結(jié)：“人進沙進，人退沙退。”
7.誤以為水資源配置就是為了滿足當?shù)噩F(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展方式的需要。
許多地方的水利規(guī)劃提出，當?shù)氐乃Y源分布不適應當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。我們也可換一個方向來思考問題：當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展方式是否適應當?shù)氐乃Y源分布？
2009年2月4日《科學時報》頭版頭條的醒目標題是：“拯救民勤需要一場產(chǎn)業(yè)革命”，主要內(nèi)容是：中央領(lǐng)導十分關(guān)注的甘肅省民勤縣，地處石羊河下游，是一個嚴重缺水、生態(tài)危機嚴重的地方，但長期以來，石羊河流域卻定位為甘肅省的商品糧基地，多位專家建議，是否可以在統(tǒng)籌甘肅省商品糧供需平衡的前提下，調(diào)整甘肅省商品糧基地的布局，重新考慮石羊河流域商品糧基地的定位。他們認為，對民勤縣的生態(tài)危機和水資源供需矛盾，不應通過調(diào)水工程，而應通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局來解決問題。
這就是供水管理和需水管理的不同思路。
我們的差距
需水管理的目的是提高用水的效率和效益。世界銀行最近提出的《應對中國的缺水報告》指出，在中國這樣一個水資源緊缺的國家，水的生產(chǎn)效率卻相當?shù)停麄兞信e了如下數(shù)據(jù)。
“中國水的生產(chǎn)率為$3.60/立方米,低于中等收入國家（$4.80/立方米）和高收入國家（$35.80/立方米），主要是由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同以及用水效率的不同。”
“占取水總量65%的農(nóng)業(yè)用水，在各領(lǐng)域中生產(chǎn)率最低，主要由于灌溉系統(tǒng)中水的極度浪費以及水在各類作物間及流域內(nèi)不同地區(qū)間配置不當，僅有45%的農(nóng)業(yè)取水真正用于作物。”
“占總?cè)∷?4%的工業(yè)用水，平均的重復用水率只有40%，而發(fā)達國家為75%～85%。”
“在中國，水的生產(chǎn)率低的主要原因是：水資源配置系統(tǒng)的低效。對海河流域最近的調(diào)研反映，各種用水的經(jīng)濟效益有極大差異：稻田灌溉的產(chǎn)值人民幣1元/立方米，菜田12.3元/立方米，制造業(yè)21.3元/立方米，服務(wù)業(yè)33.7元/立方米。在一個極度缺水的地區(qū)，存在這樣大的效益差距，說明在水資源配置過程中，一直缺乏市場觀念。”
“中國的缺水由于廣泛的污染而更加加重。30多年來，盡管大力控制，但從沿海到內(nèi)地，從地表水資源到地下水資源，水污染仍日益加重。到2006年，污水排放總量已穩(wěn)步增至537億噸。生活污水的排放量自2000年起已超過工業(yè)廢水排放量，成為最重要的污染源。直到2007年，污水排放的增長趨勢才開始扭轉(zhuǎn)，2007年的COD排放比2006年減少了3.14%。但是，水污染的形勢仍十分嚴峻。一個主要指標是：城市污水的某種形式的處理率只有56%，相對的工業(yè)污水處理率是92%。”
“水污染事故成為嚴重的威脅，使已經(jīng)十分脆弱的水環(huán)境雪上加霜，污染了下游數(shù)百萬人民的飲水，并嚴重威脅公眾健康和生活質(zhì)量。”
“由于持續(xù)的污染，中國絕大部分水體的水質(zhì)都下降。2004年，745個監(jiān)測河段中，28%在Ⅴ類以下，僅有32%達到Ⅳ～Ⅴ類。27個主要的湖泊和水庫，48%完全在Ⅴ類以下，23%達到Ⅳ～Ⅴ類，僅有29%達到Ⅱ～Ⅲ類。”
“水質(zhì)污染加重了缺水。由于水質(zhì)不達標，將近250億立方米的水已被排除在用水范圍以外，470億立方米質(zhì)量不合格的水仍用于工農(nóng)業(yè)和生活，并帶來造成危害的代價，還有240億立方米超采的地下水，造成地下水位的下降。”
以上全文譯自世行的報告。作為中國的水利工作者，我們深深感到慚愧。相對于在水利工程技術(shù)上已處于世界前列，建造了許多令世界贊譽的水資源工程的國家，卻在水資源的管理方面處于相對落后的地位，是應當令我們深思的。
水利部門的任務(wù)
中央提出的科學發(fā)展觀明確指出，為了做到人與自然和諧發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會。相應于水利領(lǐng)域，就是建設(shè)節(jié)水防污型社會，這完全符合水利工作當前的實際情況。
我國在近30年經(jīng)濟的快速增長中，水資源的開發(fā)也經(jīng)歷了一個高速開發(fā)的時期。雖然地區(qū)間發(fā)展不平衡，但就總體來說，我國的水資源開發(fā)已經(jīng)過度，當前最大的危機是水質(zhì)污染和不少地方水環(huán)境的退化。我們決不可陶醉于我們的成績，而應十分重視工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和危機。水利工作必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，進入一個加強水資源管理，全面建設(shè)節(jié)水防污型社會的新時期。為此，必須以提高用水效率和效益、防治水質(zhì)污染為目標，從傳統(tǒng)的以供水管理為主轉(zhuǎn)向以需水管理為基礎(chǔ)，將水利工作提升到一個新的水平。這是水利工作中一個歷史性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，涉及的不僅僅是水利工作中狹義的水資源管理部門，而是包括規(guī)劃、計劃等整個水利工作。我們要自覺地迎接和促進這個轉(zhuǎn)變，取得對水資源管理的真正領(lǐng)導權(quán)。
世界銀行的報告認為，由于中國的水的生產(chǎn)率很低，因此存在著節(jié)水的巨大潛力。他們認為，中國與其他國家在水生產(chǎn)率方面的差距主要在用水的結(jié)構(gòu)和用水的效率方面，需要隨著全國和各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和科學技術(shù)的進步，改進用水結(jié)構(gòu)和用水效率。解決缺水問題的核心就是通過加強水資源管理來促進這方面的進步。為此他們提出了如下方面的建議：（一）改進對水的管理；（二）深化水權(quán)管理并發(fā)展水市場；（三）增進水價的效率和公正性；（四）通過生態(tài)補償和市場機制，保護各河流域的生態(tài)系統(tǒng)；（五）控制水污染；（六）防止水污染事故。
參考世行報告的建議，針對我們當前的情況，提出以下建議。
1．各級、各地水利部門必須認真學習體會中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的指示精神，必須對水資源管理從供水管理轉(zhuǎn)到以需水管理為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹鞔_的共識，并以提高用水效率和效益、防治水質(zhì)污染，作為考察水利部門工作成績的重要內(nèi)容。
2．對水利系統(tǒng)的干部，要統(tǒng)籌規(guī)劃，組織有關(guān)需水管理知識的學習和培訓，大學和專科的教學也應充實相關(guān)內(nèi)容。
3．整個水利工作都應貫徹先節(jié)水、后調(diào)水，先治污、后通水，先環(huán)保、后用水的“三先三后”精神，將水資源投資的重點轉(zhuǎn)向節(jié)水、防污和環(huán)保。對各地的水利投資，要改變“中央投資用于開源，地方投資用于節(jié)水”的做法。
4．積極、有步驟地推行水價改革。在西方國家，他們把推行水價改革作為加強需水管理的首要措施。在我國，實踐證明，推行水價改革也是促進節(jié)水的非常必要和有效的措施。
5.認真學習研究國外有關(guān)水權(quán)問題的理論和實踐經(jīng)驗，以及在典型流域和區(qū)域推行生態(tài)補償?shù)霓k法，繼續(xù)開展試點工作。
6．主動配合環(huán)保等有關(guān)部門，切實加強水污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護等工作。
中國工程院在2000年中國水資源戰(zhàn)略研究的結(jié)論中提出，提高用水效率是一場涉及生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的革命，水資源戰(zhàn)略的核心是提高用水效率，建成節(jié)水防污型社會。我們相信，在中央的正確領(lǐng)導下，水利部必將引領(lǐng)中國的水利工作進入一個新的歷史時期，創(chuàng)建新的輝煌！
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