水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，防治水污染，保護(hù)水生態(tài)安全事關(guān)人民群眾的身體健康，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，也事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。近年來(lái)，盡管我國(guó)的水資源、水環(huán)境整體上有所改善，但是水防治形勢(shì)仍然不容樂(lè)觀。
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議近日對(duì)水污染法修正案草案進(jìn)行了分組審議。審議中，多位委員認(rèn)為，水安全風(fēng)險(xiǎn)仍在很大程度上存在，水污染防治任務(wù)仍然十分艱巨，應(yīng)當(dāng)加大治理防控力度，采取多種措施，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。
建議細(xì)化法律罰則部分
修正案草案提高了處罰力度，第七十八條、第八十一條第二款，第八十五條第一款以及第八十七條都增加了罰款的金額。但多位委員認(rèn)為，總的來(lái)說(shuō)罰款金額還是偏低，建議大幅度增加罰款金額，嚴(yán)懲造成水污染的行為。
“加大違法成本，對(duì)改善環(huán)境會(huì)有很大好處。”楊震委員認(rèn)為，除了把污染清除以外，罰款還應(yīng)該加重，根據(jù)情況提高到50%至100%。
謝小軍委員說(shuō)：“飲用水直接關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，而草案第八十七條規(guī)定，不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的只處兩萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款，應(yīng)該更加嚴(yán)厲。”他建議改為“處兩萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款”，此外增加規(guī)定，造成重大安全事故的，依法追究刑事責(zé)任。
修福金委員認(rèn)為，目前的罰款都是規(guī)定了具體的額度，但對(duì)于水污染案件，許多污染行為造成的危害程度不一樣，用法律規(guī)定簡(jiǎn)單的數(shù)額不能做到全覆蓋，如何罰款、如何做到罰款公平，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)具體罰款數(shù)額的計(jì)算方法，才能顯得更加完整。
姚勝委員認(rèn)為，修正案草案第八十七條規(guī)定了對(duì)飲用水供水單位供水水質(zhì)不符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的要給予處罰的內(nèi)容，這一條規(guī)定的處罰力度還不夠，因?yàn)轱嬘盟畬?duì)保障人的生命安全非常重要，建議加大處罰力度。
“罰款要加就加多一點(diǎn)，比如增加到五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下。”范徐麗泰委員說(shuō)，“一些有毒、有害的污染物從排污口危害了周圍環(huán)境，造成的污染是沒(méi)有辦法回頭的。賠錢的做法，是在發(fā)生了污染情況后無(wú)法補(bǔ)救才用錢補(bǔ)償，可最好的辦法是防止污染的發(fā)生。罰款可以增加，但最重要的還是要責(zé)令企業(yè)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，這樣法律才有力，不給機(jī)會(huì)讓企業(yè)去打算盤，算算違法的成本，而是只有守法這條途徑。”
周天鴻委員認(rèn)為，修正案草案第八十一條對(duì)八款違反法律的行為進(jìn)行了承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定，但是絕大部分保留了原來(lái)的規(guī)定，懲罰力度偏低或者比較模糊。“比如第六款中向水體排放含病原體污水的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，但是第八款中未按照規(guī)定采取防滲透等向溝渠、坑塘輸送和存貯含病原體污水的要處兩萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，這兩者有什么區(qū)別？第六款似乎已經(jīng)包含了第八款的限定，而且向水體排放的后果可能更嚴(yán)重，比如向江河湖海排放病原體的污水后果就會(huì)比向一個(gè)坑塘里排放病原體污水的危害更嚴(yán)重，但是處罰卻比較低，建議作出修改。”
王明雯委員說(shuō)，“目前我們采用的是統(tǒng)一的處罰力度，對(duì)大型企業(yè)和個(gè)體工商戶、小微企業(yè)是同一個(gè)罰款標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)小微企業(yè)來(lái)講可能打擊力度過(guò)大，企業(yè)幾乎沒(méi)有改正的機(jī)會(huì)就破產(chǎn)了，反而還影響基層的執(zhí)法力度。同時(shí)，這些數(shù)額對(duì)大型企業(yè)來(lái)講打擊力度又不夠。”她建議細(xì)化一下，針對(duì)不同情況制定一個(gè)更為合理有效的罰款機(jī)制。
王明雯還指出，法律中罰則部分的罰款幅度太大了，可能導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)法結(jié)果的公平性就難以保證。“法律中設(shè)置的罰款怎樣才能更科學(xué)和合理，在實(shí)際操作中更能貼合實(shí)際，也避免老百姓講的選擇性執(zhí)法等問(wèn)題的發(fā)生。建議在修改過(guò)程中對(duì)罰則部分再進(jìn)行細(xì)化和研究。”
建立農(nóng)村污水管理機(jī)制
農(nóng)村生活污水、垃圾處理工作，是水污染治理的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)亟待解決的問(wèn)題。修正案草案第四十九條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。分組審議中，多位委員認(rèn)為，必須高度重視農(nóng)村污水和垃圾處理工作，建議繼續(xù)增加相關(guān)內(nèi)容。
董中原委員建議第四十九條修改為“國(guó)家支持農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定全面覆蓋農(nóng)村居民需求的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期工作計(jì)劃和年度建設(shè)目標(biāo)；縣級(jí)人民政府的有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)建成投入使用的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。”他的理由是，首先，農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)不僅關(guān)系到水污染預(yù)防和治理，也關(guān)系到農(nóng)村整體環(huán)境的治理和農(nóng)民生活水平的改善與提高，關(guān)系到農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)全面支持；其次，地方政府在防治水污染方面負(fù)有直接責(zé)任，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、拿出切實(shí)可行的年度建設(shè)計(jì)劃和長(zhǎng)期工作目標(biāo)，逐步穩(wěn)健推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這不僅對(duì)防治水污染意義重大，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也將具有特別重大的意義。最后，縣級(jí)政府有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)建成投入使用的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行承擔(dān)行政監(jiān)管責(zé)任，以便能更直接、更及時(shí)地查處水污染行為。
謝旭人委員建議在第四十九條中增加“建立農(nóng)村生活污水、垃圾處理的管理機(jī)制，安排相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)和人員”的內(nèi)容。“現(xiàn)在許多鄉(xiāng)村，居民生活污水隨便排放，村鎮(zhèn)周邊垃圾成堆，污水流到耕地或者江河，造成比較嚴(yán)重的污染。要建立日常管理機(jī)制，安排必要的經(jīng)費(fèi)人員，落實(shí)具體運(yùn)行工作，只有這樣才能真正促進(jìn)農(nóng)村水污染防治和環(huán)境保護(hù)。”
“現(xiàn)在的客觀情況是城市的飲用水保障比較好，質(zhì)量也相對(duì)好。而農(nóng)村的飲用水，盡管在十年前中央和國(guó)務(wù)院就發(fā)通知要逐年解決農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題，也采取了很多措施，到目前為止應(yīng)該說(shuō)有了很大進(jìn)步，但問(wèn)題依然非常嚴(yán)重。很多中西部的農(nóng)村供水來(lái)源不足，可以說(shuō)目前農(nóng)村很多地區(qū)飲用水從水量到水質(zhì)都很難保證。”衛(wèi)留成委員對(duì)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題十分關(guān)心，他建議把農(nóng)村飲用水問(wèn)題單獨(dú)列兩條：一是縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理安排布局農(nóng)村飲用水水源，有條件的地方可以把城市的管網(wǎng)延伸。二是同時(shí)強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上人民政府要采取得力措施，確保農(nóng)村飲用水安全。
王明雯認(rèn)為，化肥農(nóng)藥合理使用的條款在實(shí)際工作中并未見(jiàn)效果，目前不僅要求合理使用，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制減少使用。她建議增加規(guī)定，即“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取有效措施減少化肥和農(nóng)藥的使用量，鼓勵(lì)采取生態(tài)措施凈化農(nóng)田排水及地表徑流，防止造成水污染。”
馬志武委員認(rèn)為，修正案草案不足的地方就是責(zé)任劃分不清楚，比如農(nóng)田灌溉用水要符合用水的標(biāo)準(zhǔn)，符合用水標(biāo)準(zhǔn)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管和監(jiān)測(cè)？因?yàn)檗r(nóng)田灌溉用水與上游的采礦、規(guī)模化養(yǎng)殖污水排放有關(guān)，有時(shí)是跨流域的，不明確責(zé)任部門，灌溉水到農(nóng)田是不是符合標(biāo)準(zhǔn)就沒(méi)有人負(fù)責(zé)任。這次草案修改特別強(qiáng)調(diào)了飲用水安全，但是農(nóng)田灌溉水也是至關(guān)重要的，它是“舌尖上的安全”的源頭，建議對(duì)農(nóng)田灌溉用水的責(zé)任主體作出明確。
地下水保護(hù)缺頂層設(shè)計(jì)
由于更具有隱蔽性，地下水污染修復(fù)難度更大。這幾年，我國(guó)曾發(fā)生了很多次水污染事故，2013年山東濰坊發(fā)生嚴(yán)重的地下水污染、2014年騰格爾沙漠暗管排污事件等，引起了全國(guó)人民的高度關(guān)注。根據(jù)2015年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)，全國(guó)5118個(gè)監(jiān)測(cè)井點(diǎn)的地下水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，優(yōu)質(zhì)占9.1%,良好占25%,較好占4.6%,較差占42.5%,極差占18.8%,差和極差加起來(lái)超過(guò)了60%。
修正案草案關(guān)于地下水污染防治增加了兩款規(guī)定，一是增加了有關(guān)企業(yè)要采取防滲漏措施，建設(shè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)井。二是增加了地下油罐要使用雙層罐。分組審議中，多位委員認(rèn)為目前一個(gè)主要的問(wèn)題就是地下水污染，必須采取更為堅(jiān)決果斷的措施保護(hù)地下水。
楊衛(wèi)委員說(shuō)，“現(xiàn)在大江大河的水污染情況在慢慢向好的方向發(fā)展，而地下水污染比以前越來(lái)越嚴(yán)重了。由于一些污染企業(yè)把污染物排到地下，或者由于石油開(kāi)采方面的作業(yè)，地下水污染還是比較嚴(yán)重的。”他建議，光靠企業(yè)監(jiān)測(cè)地下水是有利益沖突的，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)該對(duì)管轄區(qū)域的地下水情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而且地下水的情況變壞就應(yīng)該對(duì)政府行政上的不作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
王慶喜委員認(rèn)為從保護(hù)和治理地下水污染的角度來(lái)看，修正案草案還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還缺乏頂層設(shè)計(jì)，建議在修正案草案中明確國(guó)家制定地下水污染防治規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，并且要建立地下水環(huán)境承載能力的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，同時(shí)還建議工作層面盡快啟動(dòng)地下水環(huán)境普查，把家底摸清楚。
楊震建議增加一條，嚴(yán)禁企事業(yè)單位深埋排污，杜絕這樣一種現(xiàn)象。“因?yàn)樗畷?huì)流動(dòng)，不能保證將來(lái)不污染某個(gè)水源。修正案草案第三十八條至第四十條雖然講到了地下水，但講的是工程建設(shè)中防治污染地下水。”
農(nóng)田灌溉水應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)
修正案草案第五十四條第二款明確，向農(nóng)田灌溉渠道排放農(nóng)產(chǎn)品加工和養(yǎng)殖業(yè)廢水以及城鎮(zhèn)污水的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
白志健委員認(rèn)為，農(nóng)田灌溉用水對(duì)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要意義，對(duì)人民身體健康有十分重要的影響，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，同時(shí)要明確和完善保護(hù)程序。建議第五十四條增加兩方面內(nèi)容：一是環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，確保向農(nóng)田灌溉渠道排放的污水符合水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；二是發(fā)現(xiàn)農(nóng)田灌溉用水不符合相應(yīng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)責(zé)令排放者暫停生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，停止排放并采取措施防止污染進(jìn)一步擴(kuò)大。
“一定要嚴(yán)格控制向農(nóng)田排放廢水、污水。農(nóng)田污染很難修復(fù)，農(nóng)田污染必然造成農(nóng)產(chǎn)品污染。”李世明委員認(rèn)為，目前城鎮(zhèn)人口大量增加，大量廢水、污水要排放，“地方”概念過(guò)于寬泛。建議國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且要明確向農(nóng)田灌溉渠道排放廢水、污水，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的處理，符合國(guó)家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)，違反就要嚴(yán)肅處罰，而且要明確監(jiān)測(cè)和處罰的措施，這樣才能保證農(nóng)田用水的安全，從而保證農(nóng)產(chǎn)品安全。
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