根據(jù)此前發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求，水污染防治要采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。那么，在當(dāng)前水污染防治項(xiàng)目投資回報(bào)率普遍偏低的大環(huán)境下，政府和社會(huì)資本如何聯(lián)姻？近日，財(cái)政部、環(huán)保部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進(jìn)水污染防治中政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開放。
環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)趙華林表示，《意見》是落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的一項(xiàng)財(cái)政政策，對(duì)于促進(jìn)多元融資，努力破解制約社會(huì)資本投入的瓶頸具有重要導(dǎo)向作用。
全面向社會(huì)資本開放
在環(huán)境保護(hù)中，政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等模式。值得關(guān)注的是，兩部委印發(fā)的《意見》將政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治等城市污水、垃圾處置外的項(xiàng)目。該《意見》同時(shí)提出，將逐步實(shí)現(xiàn)水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開放，推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。
據(jù)趙華林介紹，《意見》堅(jiān)持存量為主，以費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對(duì)較強(qiáng)的存量項(xiàng)目為主，便于盤活存量資產(chǎn)和分步實(shí)施。
按照《意見》，鼓勵(lì)結(jié)合項(xiàng)目自然條件和技術(shù)特點(diǎn)，創(chuàng)新融資模式，盤活存量資產(chǎn)，形成改進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的有效途徑，構(gòu)建社會(huì)資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式。同時(shí)，對(duì)納入國(guó)家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專項(xiàng)資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，采取差異化的合作模式與推進(jìn)策略，率先推進(jìn)PPP模式。
據(jù)了解，水污染防治項(xiàng)目具有公益性，收益率比較低，回收周期較長(zhǎng)，這些特點(diǎn)決定了其很難在短時(shí)間內(nèi)獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金回報(bào)。
“《意見》提出，建立投資回報(bào)機(jī)制是開展政府和社會(huì)資本合作的基本前提。”趙華林表示，對(duì)政府和社會(huì)資本合作的邊界和回報(bào)機(jī)制予以明確，便于政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力。
那么，如何建立社會(huì)資本穩(wěn)定投資回報(bào)機(jī)制？《意見》提出，在因地制宜綜合采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等方式基礎(chǔ)上，針對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目特點(diǎn)，鼓勵(lì)捆綁、資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新。
根據(jù)《意見》，可積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會(huì)資本參與。
專項(xiàng)資金使用更多元
目前，環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金主要以投資補(bǔ)助的形式支持污染防治項(xiàng)目建設(shè)，資金不能用于污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)、政府采購等方面。
趙華林表示，針對(duì)PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作性質(zhì)及純公益項(xiàng)目主要采用政府付費(fèi)的特點(diǎn)，《意見》明確提出了優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)資金使用方向，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、從“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大資金來源渠道，對(duì)PPP項(xiàng)目予以適度政策傾斜。
“資金使用方式將從投資補(bǔ)助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施落實(shí)。”趙華林說。
此外，趙華林介紹，除專項(xiàng)資金外，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，也是為PPP項(xiàng)目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機(jī)構(gòu)推介PPP項(xiàng)目的常態(tài)化渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為相關(guān)項(xiàng)目提高授信額度、增進(jìn)信用等級(jí)，提升PPP項(xiàng)目融資能力。二是支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下收益等質(zhì)押擔(dān)保融資，提升PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保能力。三是鼓勵(lì)社會(huì)資本建立環(huán)境保護(hù)基金，重點(diǎn)支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。
加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是提高資金使用效率的重要途徑。《意見》從PPP項(xiàng)目實(shí)施層面提出了建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，實(shí)行信息公開，鼓勵(lì)公眾參與，接受公眾監(jiān)督。
趙華林認(rèn)為，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，推廣第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步建立績(jī)效標(biāo)桿制度，將激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提升公共服務(wù)質(zhì)量。
《意見》同時(shí)提出了培育第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，完善咨詢中介市場(chǎng)，鼓勵(lì)采用第三方支付體系等內(nèi)容。
此前，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》規(guī)范了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購等環(huán)節(jié)操作流程，提出了PPP項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作的19個(gè)步驟。有鑒于此，在水污染防治PPP項(xiàng)目實(shí)施中，《意見》鼓勵(lì)委托第三方機(jī)構(gòu)提供包括實(shí)施方案編制、采購文件起草等涉及技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律、商務(wù)等綜合性的咨詢服務(wù)，兼顧政府和社會(huì)資本雙方利益。
趙華林表示，PPP是持久的“婚姻”，而非一場(chǎng)簡(jiǎn)單的“婚禮”，需要政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期的合作，因此發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，為政府和社會(huì)資本提供交易咨詢服務(wù)是降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、保障公平公正的重要途徑。
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