流域管理是由水資源的自然特性決定的，是水治理體制的重要組成部分，是世界各國普遍推崇的一種水資源管理模式。
一、流域管理概述
相比一般經濟活動主要按行政區(qū)域管理，對水資源實施流域管理主要是由于水資源的自然特性決定的。流域是指地表水的集水區(qū)域，水資源按流域構成一個統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉換，上下游、干支流、左右岸、水量水質之間相互關聯(lián)，相互影響。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來灌溉、航運、發(fā)電、供水、水產養(yǎng)殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開發(fā)、利用和保護的各項活動在流域內實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經濟、社會和環(huán)境效益。
流域管理涉及的內容十分廣泛，從國內外實踐情況來看，流域管理有廣義和狹義兩種內涵。廣義的流域管理是指政府對流域空間內的各種社會經濟活動采取的一系列干預活動，管理范圍寬泛，涉及自然環(huán)境、人類活動及各種類型的法規(guī)和政策；狹義的流域管理是指國家以流域為單元、以水資源管理為核心的管理活動，包括對水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約保護以及防治水旱災害等活動的管理。流域管理的實施手段一般包括通過立法確立流域管理目標、原則和運行機制，通過編制流域綜合規(guī)劃指導流域治理開發(fā)與保護，通過利益相關方參與實現(xiàn)利益協(xié)調，通過引入各種經濟手段并完善投融資機制推動流域管理工作，通過數(shù)據(jù)監(jiān)測和信息技術應用提高管理能力，通過開展宣傳教育提高流域內公眾的流域管理意識。
世界各國設置了不同形式的流域管理機構，主要有管理局（Authority）、委員會（Committee、Commission）、理事會（Council）、協(xié)會（Association）、公司（Corporation）、聯(lián)合會（Union）等，將流域管理機構作為流域管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與技術支撐的主體。
二、典型國家流域管理情況
考慮水問題特點、經濟社會發(fā)展水平、地域代表性等因素，選取美國、法國、意大利、澳大利亞、印度、巴西、墨西哥為典型國家，分析其流域管理情況。典型國家的流域管理機構、主要職能、與相關機構的關系概要匯總如表1。總體上有以下特點：
（一）流域管理機構的類型
從流域管理機構類型看，流域管理機構大致可以分為三類：第一類是議事協(xié)調機構，主要負責協(xié)調和制定規(guī)劃，具體由地方政府組織實施，包括美國特拉華河流域管理委員會、美國密蘇里河州和部落協(xié)會、意大利流域管理委員會、澳大利亞艾爾湖流域部長論壇；第二類是中央政府派駐在流域的執(zhí)行管理機構，按照事權劃分，與流域內地方政府共同開展水治理活動，包括印度恒河流域國家管理局、墨西哥的流域組織；第三類是議事協(xié)調機構與執(zhí)行管理機構的組合，包括法國流域管理機構、澳大利亞墨累-達令河流域管理機構和巴西流域管理機構，兼有前兩種類型的職責。
（二）流域管理機構的管理內容
從流域管理機構的管理內容看，美國田納西流域管理局負責流域的綜合治理和經濟發(fā)展，涉及能源、環(huán)境、河流管理等諸多方面；其它流域管理機構基本上實施以水資源管理為核心的流域管理活動。
（三）流域管理機構與相關機構的關系
從與相關機構的關系看，美國田納西流域管理局直接對總統(tǒng)和國會負責，印度恒河流域管理局由總理任主席，水利部部長為副主席，成員包括相關中央部委部長以及地方官員，層次很高。一般來說流域議事協(xié)調機構不隸屬任何部門，流域執(zhí)行管理機構均隸屬中央水行政主管部門或為流域議事協(xié)調機制的辦事機構。
表1 典型國家流域管理機構情況匯總表
三、典型國家流域管理機構的地位和作用分析
（一）美國
作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦層面水治理職責相對宏觀，主要是制定水資源管理的總體政策和法規(guī)，大部分水治理行政權保留在各州。因此，流域管理更多協(xié)調各州落實國家政策，確立流域總體目標并推動執(zhí)行。當然不同流域，不同形式的流域管理機構，其地位和作用有較大差異。在田納西流域，其流域管理局是擁有綜合開發(fā)和管理職能的公司，直接對總統(tǒng)和國會負責，并有一個由流域內各州代表和各行業(yè)利益相關方組成的咨詢機構，起到了管理流域和促進地區(qū)經濟發(fā)展的作用。在特拉華河流域，其流域管理委員會主要在流域內各州間發(fā)揮協(xié)調和管理作用。在密蘇里河流域，其州和部落協(xié)會則是解決流域內各州和部落間問題的議事組織，主要起協(xié)調和促進溝通作用。
（二）法國
流域管理機構包括流域委員會和流域管理局，在水治理體制中發(fā)揮主導作用，中央層面的水資源開發(fā)利用和保護政策主要通過流域管理機構來落實，且具體承擔流域水資源開發(fā)利用和保護規(guī)劃和項目實施，同時流域委員會成員涵蓋了中央相關部委和地方政府代表，可以協(xié)調國家層面和地方層面的利益關系。流域管理局既是流域委員會的執(zhí)行機構，也是生態(tài)部的派出機構，履行規(guī)劃執(zhí)行、融資建設、技術服務等職責。
（三）意大利
水涉及社會生產、生活的方方面面，各國鼓勵公眾和利益相關者參與水治理。政府一般通過政策法規(guī)、機構設置和宣傳教育等手段確保公眾的有效參與。公眾的參與有助于增強信息披露，公眾意見的有效表達甚至直接參與決策，會使得政府管理者和決策者增強做決策時的透明度和責任感。同時，公眾的參與有助于提高全民水患意識、節(jié)水意識、水資源保護意識，重大治水決策獲得公眾的支持將更有利于實施并取得實效。
（四）澳大利亞
作為聯(lián)邦制國家，與美國情況相似，不同流域，不同形式的流域管理機構，其地位和作用也有較大差異。在墨累-達令河流域，議事協(xié)調機構是聯(lián)邦環(huán)境部部長為主席，各州相關部門部長為成員的部長會議，執(zhí)行機構是墨累-達令河流域管理局，負責執(zhí)行部長會議決策和流域規(guī)劃，對上落實國家政策法規(guī)，對下強制實施流域規(guī)劃，具有較強的權威。在艾爾湖流域，其部長論壇主要作為議事協(xié)調機構，監(jiān)督政府間協(xié)議的執(zhí)行。
（五）印度
不同流域的管理體制有一定差別，最重要的恒河流域國家管理局，雖隸屬水利、河流開發(fā)與恒河流域振興部，但由總理任該局主席，水利部部長為副主席，成員包括相關中央部委部長以及地方官員，地位很高。其職能也比較廣泛，涵蓋恒河整體開發(fā)利用和保護的相關工作。
（六）巴西
流域管理機構包括流域委員會和水管理局，機構數(shù)量較多，在水治理體制中發(fā)揮主導作用。國家級流域的流域委員會成員包括聯(lián)邦政府、流域內各州的代表，可以協(xié)調國家層面和地方層面的利益關系。流域管理局是其執(zhí)行機構，在流域層面承擔很多具體涉水職責，如規(guī)劃制訂與執(zhí)行、用水戶管理、水費收取等。
（七）墨西哥
流域管理機構是國家水行政主管部門的派出機構，代表國家行使所在流域的水行政主管職能，主要職能包括制定流域水資源政策、對流域內的聯(lián)邦工程進行規(guī)劃、建設、運行和維護，監(jiān)督流域取水量和水質。
四、國外流域管理的經驗與啟示
（一）流域管理朝著流域綜合管理的方向發(fā)展
早期的流域管理主要是對流域水資源開發(fā)利用、洪澇災害防治、航運以及灌溉水利工程等的管理。20世紀中葉以后，水短缺和水污染導致的生態(tài)環(huán)境問題日益加劇，人們認識到流域內人類活動與自然資源、環(huán)境之間是相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的一個綜合系統(tǒng)，流域管理開始向流域綜合管理方向發(fā)展。流域綜合管理是指在流域內對水、土以及其他相關資源的保護、管理、開發(fā)和利用進行跨部門協(xié)調的過程，它以一種公平的方式實現(xiàn)水資源的經濟和社會效益最大化，同時維持和恢復淡水生態(tài)系統(tǒng)。歐盟《水框架指令》的核心就是流域綜合管理；聯(lián)合國《世界水發(fā)展報告》也極力推薦流域綜合管理。流域綜合管理被認為是目前克服全球水危機、實現(xiàn)淡水資源可持續(xù)利用的最佳方法。
（二）流域管理在水治理體制中均具有重要地位
受國家政治體制、國家水治理體制、經濟發(fā)展程度、流域面臨的問題和流域社會文化等因素影響，不同國家的流域管理機構形式各異，甚至同一國家不同流域的管理機構，也可能存在較大差異，但在水治理體制中均發(fā)揮著重要的作用。流域議事協(xié)調機構和執(zhí)行管理機構能起到承上啟下作用，對上全面落實國家水資源開發(fā)利用保護法律法規(guī)和政策，或代表中央部門在流域內履行水行政管理職能；對下行使區(qū)域協(xié)調、行政監(jiān)督或業(yè)務指導等職能。
（三）流域管理機構的職能作用發(fā)揮與國家體制有關
不同國家流域管理機構的職能雖說有所差異，但多集中于流域規(guī)劃管理、流域水資源統(tǒng)一管理、協(xié)調利益相關方和流域綜合執(zhí)法等方面，這些構成了很多流域管理機構的重要職能。具體而言，流域管理職能發(fā)揮與國家結構形式緊密相關。聯(lián)邦制國家如美國、澳大利亞，水治理職責主要由地方承擔，聯(lián)邦政府在流域議事協(xié)調機構中基本不派代表，或只派1名代表，流域議事協(xié)調機構僅起到協(xié)調地方作用。單一制國家如法國、意大利，流域議事協(xié)調機構由中央涉水部委、地方政府代表組成，既協(xié)調中央涉水部委，又協(xié)調流域內地方利益。專設水管理部門和相對獨立的水管理機構的國家，往往在流域層面有專門的執(zhí)行管理機構，隸屬中央水行政主管部門或為流域議事協(xié)調機制的辦事機構，且多承擔工程建設、運行、水資源管理等具體行政職能。
（四）流域管理機構在流域涉水事務協(xié)商和利益相關者參與中發(fā)揮重要作用
流域管理是一個十分復雜和協(xié)調難度非常大的工作。流域內不同區(qū)域有不同的利益追求，不同用戶有不同訴求。國外的流域管理大多都由不同利益相關方代表參與決策，以充分表達不同方面的訴求，從體制和機制上保證民主決策、民主協(xié)商和公眾參與。
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